审计署济南办

　　一、财政投资项目审计绩效评价的目标

　　项目绩效评价不仅反映财政投资支出的经济性、效率性、效果性，还反映活动实施主体对预定活动过程的遵从度以及该项活动的公众满意程度，财政投资项目绩效评价应达到如下几个目标：

　　（一）促进项目资金合理、有效的使用

　　项目绩效评价在具体实施时是对资金支出的经济性、效率性、效果性等方面特征的综合判定，它包括确定项目具体目标、拟定评估指标、选择评估方法、安排适当的评估时间和评估步骤、得出评价结果等过程。第一，经济性。经济性指标关心的是“投入”的项目，如何使投入的项目作最经济的利用。经济目标并不关注服务的品质问题。第二，效率性。效率性要回答的首要问题是：“系统在既定的时间内，财政投资究竟产生了什么样的结果？”，效率可以简单地理解为投入与产出之间的比例关系，效率关心的是手段问题。第三，效果性。效果性通常是指投资项目实现目的的程度，即投资结果符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的关系加以衡量，它包括行为过程和行为结果两个方面。就行为过程来说，它包括投入是否满足经济性要求，过程是否合规和合理；就行为结果而言，它又包括产出与投入相比是否有效率，行为的结果是否达到预期的目标以及产生的中长期影响。效果关心的是：目标或结果。

　　对资金的使用是否达到预期的效益进行评价，检查和评价项目资金使用的经济性、效率性和效果性，促进项目单位资金的得到合理、有效的使用。

　　（二）促进项目的后续运营达到预期效果

　　财政投资项目的拉动效应、经济效益、社会效益、环境效益在项目建设期及项目完成后都发挥着积极作用。尤其是项目在建工程完成后，审计机关对外公证审计的职责也相继结束，但绩效评价却不能随着工程的完工而结束，还要继续调查已完工项目的运营状况，分析不能达到预期效果的原因，将项目完工后的绩效评价报告作为参考，促进项目的后续运营达到预期效果。

　　（三）促进项目达到公共服务目标

　　财政投资是公共支出内容之一，投资完成所提供的服务要满足公众在数量上和质量上的要求，服务的结果指标的数值需要通过收集公众的反映，进行统计得到。服务效益评价指标往往包括对社会效益和环境效益的评价。社会效益的评价指标很难量化，通常包括社会公平指标，如基尼系数、恩格尔系数、社会保障率、贫困人口数等；社会公正指标，如信息公开程度、教育机会等；可持续性指标，如社会满意度、人力资源建设、机构能力建设、科技贡献率、创新能力指数、信息化水平指数、社会成本等等。环境效益在此是指衡量和评价投资项目经济活动对生态环境的影响。通过绩效评价可以有效的反映投资项目的服务反馈，并在社会效益和环境效益方面进行控制。

　　（四）加强对权力的制约和监督

　　十六大提出加强对权力的制约和监督，政府在投资管理领域中的权力主要表现为决策权、审批权、监管权、项目资金支配权等。开展审计绩效评价就是要通过对财政投资项目的立项过程及项目建设、经营管理过程的绩效评价，揭露政府部门因决策不科学或决策失误造成的无效投资及损失浪费等问题，监督其决策行为，重点关注资金使用效益，其次侧重于监督政府部门的项目审批工作有无失察、失职的问题以及揭露项目执行过程中因政府部门监管不力或监管滞后，造成损失浪费的问题。

　　二、财政投资项目审计绩效评价的范围

　　财政投资项目审计绩效评价范围包括以来源划分的财政性投资资金，具体包括：

　　（一）财政预算内各项建设资金安排的项目

　　国家发改委等部门安排的基本建设拨款、国家经贸委安排的技改资金以及按国务院要求由财政部安排的专项建设经费等。

　　（二）政府性基金安排的建设项目

　　主要包括民航基础设施建设基金、机场管理建设费、铁路建设基金、港口建设费、三峡工程建设基金等经国务院批准并纳入预算管理的政府性基金安排的建设项目。

　　（三）纳入财政预算外专户管理的预算外资金安排的建设项目

　　包括目前正在进行收支改革的预算外资金和实行预算管理的预算外资金安排的建设项目。

　　（四）政府投融资安排的建设项目

　　主要指世行、亚行贷款和通过其他国际金融组织融资的项目，以及政府担保的国家开发银行、农业发展银行、中国进出口银行等国家政策性银行贷款安排的项目。

　　（五）其他财政资金安排的项目

　　中央预算内专项资金、国债专项资金、其他财政专项资金安排的项目。

　　（六）对使用国债技改贴息、国土资源调查费等财政性专项资金项目进行专项检查

　　针对财政投资项目的时间过程，审计绩效评价工作要贯穿整个项目周期，具体内容包括项目前期、项目建设期、项目竣工运营期。

　　第一，项目前期绩效评价是在安排项目投资预算前，采用科学的方法对项目在社会、经济、财务、生态环境等方面的效益进行全面系统的分析、评估，判断项目是否值得投资，效益、效果如何，存在哪些风险等。

　　第二，项目建设期绩效评价是对建设期项目工程及财务管理等方面所进行的评估，主要包括：建设管理制度执行情况、工程进度及质量、各项合同执行情况、投资概算预算执行情况、财务管理及会计核算、建设资金到位和使用管理情况、建设工期及施工管理水平、洽商变更签证情况、管理制度、对环境的影响等。

　　第三，项目竣工运营期绩效评价是对项目建成投产(或交付使用)的建设项目实际取得的经济社会效益及环境影响进行综合评估、评价。主要从是否达到了预期目标或达到目标的程度、成本效益分析评价、对社会经济实际影响、项目可持续性等方面对项目进行评价。

　　三、财政投资项目审计绩效评价指标的构建

　　（一）项目绩效评价的基本原则

　　从项目绩效评价工作的组织管理上来看，应遵循如下原则：

　　1、公正、客观原则

　　保证绩效评价的结果真实性；保证项目决策的科学性；保证概算、预算的准确性及决算的真实性；保证项目资金使用的规范性、安全性和有效性，提高资金使用效率和项目投资效益。

　　2、经济效益、社会效益和生态效益相结合原则

　　对于公共产品和公共服务，在讲求社会效益和经济效益统一的同时，要更加注重社会效益和生态效益，特别是经济社会发展和城乡协调发展的项目。

　　3、严格依据相关法律法规进行绩效评价的原则

　　从项目立项、可研、概算、建设过程、竣工决算、环境保护、后续运营等诸方面依照基本建设程序和建设管理制度、相关法律法规的有关规定进行评价。

　　4、坚持国家政策导向原则

　　绩效评价要充分考虑国家产业政策，具体实施中对政府鼓励和限制的产业、产品，要在评价指标体系的设立上加以区分。从绩效评价指标,必须坚持从实际出发，遵循财政经济和社会事业发展的一般规律，体现公共财政框架的基本特征。

　　5、科学规范原则

　　绩效评价应以财政投资项目的经济性、效率性和有效性为出发点，按照规范的程序，采用定量与定性分析相结合的评价方法，科学、准确地确定评价结果。

　　从具体项目审计绩效评价的指标评价方面上应坚持以下几个原则：

　　1、操作性与科学性相结合的原则

　　根据财政经济和社会发展的现状和发展趋势，设计并选择相应的评价指标。

　　2、针对性与兼容性相结合的原则

　　指标必须具有较强的针对性，但从财政投资项目评价的总体特征，又要注意指标兼容性的问题，把握其共性与个性指标的衔接问题。

　　3、定量分析与定性分析相结合的原则

　　以定量分析为主，定性分析为辅，可使评价结果更加客观、合理、公平、准确，也更能够反映财政资金使用过程中的各种实际情况。

　　（二）财政投资项目绩效评价的基本分析方法

　　财政投资项目绩效评价体系一般包括：制定明确、合理的项目投资绩效目标，建立科学、规范的绩效评价指标体系，对绩效目标的实现程度及效果实施考核与评价，并把绩效评价与预算编制与预算管理紧密结合起来。

　　为了令财政投资绩效评价体系与当地社会经济发展相适应，多年来西方市场经济国家进行了各种探索，再加上国内经济理论界的研究，目前，形成了如下几种比较主流的项目绩效评价方法。

　　1、成本—效益分析法

　　即将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比分析的一种方法，通过多个预选方案进行成本效益分析，选择最优的支出方案，该方法适用于成本和收益都能准确计量的项目评价，如公共工程项目等，但对于成本和收益都无法用货币计量的项目则无能为力，一般情况下，以社会效益为主的支出项目不宜采用此方法。

　　2、最低成本法

　　也称最低费用选择法，适用于那些成本易于计算而效益不易计量的支出项目，如社会保障支出项目，该方法只计算项目的有形成本，在效益既定的条件下分析其成本费用的高低，以成本最低为原则来确定最终的支出项目。

　　3、综合指数法

　　即在多种经济效益指标计算的基础上，根据一定的权数计算出综合经济效益指数，该方法目前被我国多个部门采用，评价的准确度较高、较全面，但在指标选择、标准值确定及权数计算等方面较复杂，操作难度相对较大。

　　4、因素分析法

　　将影响投入和产出的各项因素罗列出来进行分析，计算投入产出比进行评价的一种方法。

　　5、生产函数法

　　通过生产函数的确定，明确产出与投入之间的函数关系，借以说明投入产出水平即经济效益水平的一种方法。用公式表示就是：Y=f（A，K，L…），其中Y为产出量，A、K、L等表示技术、资本、劳动等投入要素。生产函数法不仅可以准确评价综合经济效益，而且对评价资源配置经济效益、规模经济效益、技术进步经济效益等都有重要作用，但函数关系的确定较为复杂。

　　6、模糊数学法

　　采用模糊数学建立模型，对经济效益进行综合评价的方法，将模糊的、难以进行比较、判断的经济效益指标之间的模糊关系进行多层次综合评价计算，从而明确个单位综合经济效益的优劣。

　　7、方案比较法

　　主要用于财政项目资金管理。首先评价各方案有无经济、社会效益，然后，对各方案的经济效益、社会效益进行事前估算，并根据估算结果进行方案选择。

　　8、历史动态比较法

　　将某一类支出或项目的历史数据进行对比分析，了解其历史上的变化及效益波动情况，既可以看出其发展趋势，也可以了解各种因素在不同时期的影响及作用机理，进而分析其效益差异的成因及改进方向。

　　9、目标评价法

　　将当期经济效益或社会效益水平与其预先目标标准进行对比分析的方法，此方法可用于对部门和单位的评价，也可用于周期性较长项目的评价，还可用于规模及结构效益方面的评价。

　　10、公众评判法

　　对于无法直接用指标计量其效益的支出项目，可以选择有关专家进行评估并对社会公众进行问卷调查，以评判其效益，适合于对公共管理部门和财政投资兴建的公共设施进行评价，具有民主性、公开性的特点，但应用范围有限且有一定模糊性。

　　绩效评价应采取定量与定性分析相结合的方式进行，审计在实施绩效评价时，可采用一种评价方法，也可多种评价方法并用。

　　（三）财政投资项目审计绩效评价指标体系的内容

　　审计绩效评价指标根据评价内容和设置要求，可分为基本指标和具体指标。基本指标是对评价内容的概括性指标，具体指标是基本指标的进一步细化与分设。

　　1、基本指标

　　（1）业务指标

　　①目标设定情况。指评价对象对预定目标的设定、规划情况是否科学、合理，能否体现财政投资项目的经济性、效率性和有效性等。

　　②目标完成程度。指评价对象总体目标或阶段目标的完成情况，具体可表述为：目标完成程度=实际达到效果/目标绩效×100%。

　　实际达到效果指评价对象实际达到的效益，当效益可以量化时，则采用相应的数额；当效益不可量化时，可以采用专家评议、调查问卷等方法，得出结论。目标绩效指评价对象为实现其职能所确定的预定目标，目标绩效为100。

　　③组织管理水平。指评价对象按照国家政策法规和实际情况，逐步形成和运用的组织结构、管理模式、基础管理制度、激励与约束机制、信息支持系统以及由此形成的组织、协调和管理能力等。

　　④经济效益。指评价对象对国民经济和区域经济发展所带来的直接或间接效益等。主要包括对国民经济及区域经济增长的贡献、对财政税收的贡献、对外贸出口的贡献等。

　　⑤社会效益。指评价对象对社会发展的影响。不同性质的财政投资项目具有不同的社会影响。如卫生支出对提高全民医疗保健水平、满足基本医疗需要的影响；教育支出对全民素质的提高、社会风气好转的影响等。

　　⑥生态环境效益。指评价对象对生态环境保护的影响，主要包括在治理环境、污染控制、恢复生态平衡和保持人类生存环境等方面的影响。

　　⑦可持续性影响。指评价对象对社会经济和资源环境的持续影响力等。

　　（2）财务指标

　　①资金落实情况。主要反映计划投入情况、资金到位情况（资金到位率、资金到位及时性）及财政投入乘数等。

　　②实际支出情况。主要反映实际支出结构的合理性、超支或结余情况、资金利用效率等。

　　③会计信息质量。主要反映会计信息资料的真实性、完整性和及时性等。

　　④财务管理状况。主要反映财务制度健全性、财务管理有效性及财务制度执行状况等。

　　⑤资产配置与使用。主要反映资产配置的合理性和资产使用情况等。

　　2、具体指标

　　具体指标是在评价对象确定后，根据评价对象不同特点，对基本指标内容细化、分设的评价指标。又可分为定量指标和定性指标。

　　（1）定量指标

　　定量指标是指直接可以通过数据计算分析评价内容、反映评价结果的指标。

　　（2）定性指标

　　定性指标是指无法直接通过数据计算分析评价内容，需对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果的指标。

　　对定性指标的测定，可从以下方面取得判断基础或依据：一是专家经验判断。专家凭借工作经验，结合当时的政治经济发展形势，综合以往年份同类资金所产生的经济效益、社会效益和生态环境效益所做出的经验判断。二是问卷测试。对于一些涉及服务满意度、应达到的支出目标等指标，可通过公众评判的方式测定。三是横向比较。综合比较同类财政投资项目绩效所达到的结果做出判断。

　　当评价对象确定后，从具体指标中选取若干指标，构成评价对象的一套完整指标。具体指标的设定、选用、权重（或分值），原则上由主管部门或单位与财政部门研究确定。

　　（四）财政投资项目审计绩效评价指标的设立

　　1、投资项目经济效益评价指标

　　经济效益指标更多的是定量指标，可以根据“成本-效益”的理论设置经济效益指标体系，实际操作可根据相关统计数据和财务数据直接计算。

　　2、投资项目社会效益评价指标

　　社会效益评价更多的是要采用定性分析方法，可根据复合效益的理论设置出社会效益评价指标，在实际操作中可采用专家评分和群众问卷调查的方法确定各指标的取值。

　　（作者：审计署驻济南特派办 韩丽娜）