湖南省监狱管理局 左 丹

湖南省是全国第一批监狱体制改革试点省份，2005年6月正式启动监企分开，并成立了湖南万安达集团有限责任公司。十二年来，24家子公司遍布全省，经营范围覆盖第一、二、三产业，主要产品有：汽车零部件、医药、服装、饲料、茶叶、生猪以及来料加工等，基本形成了一个以传统产业为基础、高新技术产业为主导、机械制造业为支撑、来料加工业为重点、服务业全面发展的产业格局。监狱企业集团围绕发展生产经济和服务罪犯劳动改造两大职能展开工作，保持了监狱经济的健康发展，满足了罪犯进行劳动改造的需要，监企双赢格局基本形成。其中，国家对监狱企业实行“增值税先征后返和免征企业所得税”的税收优惠政策为监狱和监狱企业缓解资金困难发挥了极大作用。而随着《财政部国家税务总局关于监狱戒毒企业有关税收政策的通知》的全面印发。监狱企业税收政策变了，如何应对成为摆在监狱企业面前的一道难题。

一、特殊企业的特殊使命

监狱企业，是在新中国历史上，监狱发展生产50多年来逐步形成的有中国特色的监狱制度的产物。根据《国务院批转司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见的通知》规定，监狱企业的性质是“监狱企业集团公司及其分公司、子公司是改造罪犯工作的组成部分。”由此可以看出，监狱企业是国家刑罚执行职能的一部分，其执行的是为监狱劳动改造罪犯服务的职能，承担着弥补监狱经费财政拔款不足的社会职能。主要任务是为罪犯提供劳动岗位，为改造罪犯服务，不同于以营利为目的的社会企业。

这种特殊性直接影响着监狱企业的运营发展和盈利能力。一是劳动力的特殊性影响。监狱企业全部劳动力均为在押罪犯，劳动力不能选择，无法做到优胜劣汰，素质参差不齐，管理难度大，提升空间小。二是监狱企业劳动力的劳动时间有严格限制。罪犯合法权益受到国家法律法规的严格保护，这与社会企业可以加班、可以灵活安排劳动时间是不同的。三是监狱企业生产项目的引进受到严格限制。监狱企业生产项目必须严格遵守监管安全要求，生产项目的选择空间小，不能完全自主。四是监狱企业管理人员均为监狱警察兼职，受公务员身份约束，很难引进和无法聘请企业管理人才、专业技术人员，缺乏社会企业薪酬激励机制，在一定程度上限制了监狱企业发展和效益提升。

二、特殊企业的特惠政策

特殊的国家职能性质，特殊的经费弥补使命，使得监狱企业在参与市场竞争、创造经济效益上心有余而力难足。这便促成了国家出于对监狱企业的扶持和支持，做出给予了增值税“先征后返”、所得税减免、土地使用税减免等特殊税收减免政策。

（一）监狱企业税收优惠政策的影响。一方面，税收优惠政策有力充实了监狱企业资本基础。由于监狱企业无法像一般企业一样，监狱企业资本存在着‘先天不足’，且生产经营受到一定的局限使得自身营运能力有限，自身‘供血’能力有限。所得税的免税及增值税返还转增国有资本的政策，则减轻了监狱企业的资金负担，有效地补充了监狱企业资本金不足，为监狱企业做大做强提供了坚实的资本支持。

另一方面，税收优惠政策为监狱和监狱企业各项工作提供了有力的资金支持。监狱和监狱企业的特殊性造成了对外融资难、筹资渠道窄，而历史包袱较重、原始积累不足，以及近年来监狱布局调整、监狱企业退出高危产业的煤矿退出等等一系列实际困难，都使得监狱和监狱企业的资金链条长期处于紧张状态。增值税返还的资金流入，为监狱和监狱企业各项工作提供了有力的资金支持。而所得税的免交，也为监狱企业减少了资金流出。

(二)监狱企业税收政策的沿革。翻开史页，我们可以看到的是从1990年国务院颁布《国务院批转司法部关于解决当前劳改劳教单位经济困难请示的通知》，到1992年中共中央发布《关于加强政法工作，更好地为改革开放和经济建设服务的意见》规定了对监狱劳教企业实施税收优惠政策；再到1996年出台的《财政部、国家税务总局关于监狱、劳教企业征免企业所得税问题的通知》；直至2004年，党中央、国务院将监狱体制改革列入司法体制和工作机制改革的重要内容，确立了“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的改革目标，并逐步在黑龙江等省（区、市）展开监狱体制改革试点工作，当年财政部与国家税务总局出台了《财政部、国家税务总局关于监狱劳教企业有关税收政策的通知》。这一时间段，国家对监狱企业的税收优惠，基本以两年一文件一更新的形式一直保持着“全免”（或先征全返）的状态。

但随着监狱体制改革的推进，经费全额保障力度的不断增强后，出现了关于“市场公平性”论等质议声，税收优惠政策倍受争议。转折到现在，2007年11月，经国务院批准，司法部在全国范围内全面实行监狱体制改革之后。2011年出台的《财政部、国家税务总局关于继续执行监狱劳教企业有关税收政策的通知》第一次将监狱企业增值税先征后返的比例下调至了80％。监狱企业税收优惠的时代开始转向。2016年的《财政部国家税务总局关于监狱戒毒企业有关税收政策的通知》文件则更是宣布了监狱企业税收优惠政策的全面终点即将到来。

（三）监狱企业税收政策的新变化。按照2016年国家对监狱戒毒企业税收政策的实施，监狱企业即将不再享有增值税先征后返及企业所得税减免等政策。这也就意味着：

1.大幅减少监狱及监狱企业可用资金。一方面，随着增值税返还比例的下降乃至不再返还，监狱企业现金总流入将大额减少，可用于监狱狱政设施建设、维修、技术装备购置和统筹用于企业生产发展的资金将同比大幅下降。另一方面，按现行25％的企业所得税率测算，监狱企业可支配资金将在现有盈利水平的基础上削减四分之一。

2.大额影响监狱企业资本积累及留存收益。一方面，按原有增值税优惠政策，增值税返还款原本可新增国有资本或资本公积，而随着现有政策对返还比例的调减和取消，这部分对监狱企业资本公积的积累将没有。另一方面，所得税免税政策结束，未来监狱企业未分配利润的留存收益也将削减。

三、应对新税收政策变化的几点建议。

长期以来享受增值税“先征后返”和所得税全免的税收优惠政策，宽松的政策环境和稽查气氛，使得监狱企业的涉税会计核算、税款计算及缴纳等一直较为粗放，而随着税收优惠幅度的逐步减免和取消，与之相应的诸多问题都将突显。因此，只有对内规范纳税管理，对外积极争取政策，“内外”兼修，做好“五强四清一打造”，确保新旧税收优惠政策的顺利过渡。

（一）强认识，清醒监狱企业纳税意识。要树立正确的纳税管理意识，就必须要先转变目前监狱企业内存在的一些错误想法。一是要转变“纳税是财务的事”的观念。提及纳税，很多单位、很多人认为这就是财务算账、计缴，但实际上纳税行为的起点是企业业务流程的开端，并贯彻企业业务流程始终。以监狱企业“第一大”税种——增值税为例，从商品购进的供应商选择是小规模纳税人还是一般纳税人就关乎着企业购进原材料、半成品的增值税进项税抵扣能否抵扣；而商品销售政策的折扣、折让政策不同、质保金收取和罚扣等也都直接决定了增值税销项税应该缴纳多少。二是要转变“纳收管理就是要少交税”的观念。提及应对税收政策变化、开展税收筹划，不少人的第一反应就是“少交税”三个字。表面上看，少交税符合企业经济利益最大化目标，但这是短期经济利益最大化。我国乃至国际上大多国家对税款收缴都采用了税款无限期追缴的管理政策。《中华人民共和国税收征收管理法》第三十二条规定“纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金”。今日所避之税，来日不但全额追缴，还将收取高额滞纳金，这笔账每一个会计人员、每一个企业管理者都不算自明。合理避税决不简单等于少交税，而是依法纳税前提下的纳税筹划。因此，监狱企业纳税管理，必须加强纳税统筹管理意识，增强依法纳税意识。监狱企业应对税收政策变更，绝对不可以“暗修栈道”“打擦边球”。

（二）强协调，清晰监狱企业税收政策。要积极争取司法部、财政部、国家税务总局、省政府、省财政以及地方财政等的支持。一是争取司法部、财政部和国家税务总局的支持，促进监狱企业特殊性政策落地。要尽快落实罪犯劳动补偿费等特殊监狱企业费用如何在所得税前扣除、监狱企业劳务加工是否可以适用优惠增值税征收税率等问题。罪犯劳动动补偿费这一监狱企业的‘特殊’费用项目，目前占总个企业成本费用中15％左右，近三年金额在2亿元左右，如不能在所得税前抵扣，将被要求在计算应纳税所得前调增，按25％的现行企业所得税率计算，将需要缴纳所得税款5000万元。二是要积极争取省政府和省财政支持，落实监狱经费全额保障，完善经费保障动态增长机制。监狱经费保障问题一直都是监狱体制改革的重中之重，2007年制定的现行监狱经费标准已明显落后日益增长的物价与监狱管理的实际需求，成为造成监狱企业弥补负担沉重的主要原因。完善监狱经费动态保障体制，是事关监狱和监狱企业发展的基础性、根本性问题。三是要积极争取地方财政支持，抓紧做好已缴纳增值税款的退回工作。由于政策下发的延时性及各地财政状况存在差异等原因，各监狱企业每年实交增值税和实返增值税之间一直存在差额，税款退回有一定的滞后性。现下税收政策发生变化，必须加紧与当地税收、财政部门的衔接，争取理解和支持，及时协调退税工作中存在的困难和问题，加快工作进度，务求资金应返尽返、应退尽退，切实维护监狱企业应享政策权益，确保政策允许时段内的增值税款足额、及时退回。

（三）强规范，清正监狱企业财务核算。规范的纳税必须建立在规范的财务核算基础之上，因此，要确保依法纳税就必须加强会计核算，确保财务数据真实，为依法纳税提供准确的会计信息。加强监狱企业财务核算，一是要清，二是要正。清就是要理清监狱企业财务核算按什么样的标准规范执行。正就是要查找当前监狱企业纳税存在的问题，查偏纠错，才能沿着标准不离正道、不偏正轨。因此，一是要加强监狱企业财务制度建设，为规范纳税夯实规范财务制度基石。自2016年以来，湖南监狱企业集团密集出台了财务管理、资产管理等方面的十余个财务规范性制度，无疑是为税收优惠新政实施铺石奠基。而促进规范制度实施不走样，不变形，就需要各单位根据集团财务规范性文件，作好本单位制度建设，制度宣传，提高制度执行力，为依法纳税创建良好的制度环境。二是要全面开展税务清查，确保规避税务风险。随着税收优惠政策的取消，监狱企业应缴税款的增加，税收机关的稽查力度必定进一步加强，稽查范围也将随之扩大。因此，在监狱企业范围内对企业所涉税种，如：个人所得税、房产税、土地使用税、印花税等进行一次全面清查十分必要。自清自查，查漏补疏，防范于未然，为下一步规范会计核算划重点。三是加强会计核算，确保应税数据真实。要从严把握会计五要素的确认和核算：做好收入确定的及时性和合理性，对视同销售要做好应税调整、对免征税收入是否做为应税收入调整进行合理规划；对成本费用确认要更加谨慎，在固定资产折旧政策选用、对外捐赠业务处理、坏账损失核销等方面严格把握税、会差异。通过加强会计核算，确保收入、成本、费用的真实性、可靠性和有效性，为依法纳税创建良好的核算环境。通过严密的制度建设、严格的制度执行，及时修正当前监狱企业纳税管理中存在的问题，不断规范监狱企业财务核算，加强监狱企业内部控制和会计监督，为清正监狱企业纳税管理清理‘内环境’。

（四）强筹划，清明监狱企业纳税筹划。纳税管理的重要组织部分就是税收筹划，在依法纳税的前提下合理避税。一是要让最熟悉的人做最擅长的事。开展监狱企业税收筹划，必须考虑到监狱企业的特殊性质，以及监狱企业相关数据的涉密性，因此，可在监狱企业内优选精通财、税专业知识、有丰富财税从业经验的专业人员，组织建监狱企业税收专题调研组，深入各监狱企业一线了解纳税现况和存在的税收风险点，总结提练需要统一规范的处理以及需要请外部力量解决的难题。二是将专业工作交给专业人士去处理。在充分运用监狱企业内部税收专题调研组智慧成果的基础上，对把握不准的政策适用、难以选择的计缴方案、模棱两可的税率适用等，可聘请专业税务师事务所、税务专家进行税收筹划。针对监狱企业日常生产经营活动中可能涉及的税种，对照税收法律法规，按行业、按规模、按项目，寻找国家财经法纪允许前提下，合理纳税、合理避税、符合监狱企业实际的税收筹划方案。

（五）强队建，打造过硬财税人才队伍。由于监狱企业长期享受税收优惠，涉税业务少，财务人员包括税务会计的纳税、节税专业知识较为薄弱，因此，亟需组织税收专业培训。组织财务人员税收专业知识培训。在培训面上，可有重点地组织财务部门负责人和税务会计的专题研训班，并分批次组织其他财务人员的税收知识普及班。在培训方式上，可采取委托专业院校、各类培训机构、邀请行业专家等，专门制定或选取符合监狱企业财税管理需求的课程，进行专题培训，并可由监狱企业财务部门负责人和税务专干担负起本单位内的税务培训授课。通过系统化、实时性地学习、教育、培训，促使纳税意识和税收知识全面深入贯彻到系统内每一个财务人员。通过建立健全监狱企业财税人才培养机制，实现财税人才培养规范化、系统化、科学化，打造素质优良、数量充足、结构合理的高素质财税人才队伍，为监狱企业纳税管理积累丰富“软实力”。