习近平主席在中央扶贫开发工作会议上明确 于坚决打好打赢扶贫攻坚战的总体布署，农业综合
提出要坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫 开发项目与扶贫攻坚相结合，将农业综合开发高标
困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。农业 准农田建设项目重点安排在贫困村，产业化经营项
综合开发作为支持农业和农村发展的一条重要途 目重点扶持扶贫龙头企业和贫困乡镇的农民合作
径，二十多年来，通过改造中低产田、建设高标准农 社。2014—2015年共实施南疆四地州高标准农田
田，扶持农业优势特色产业、发展农业适度规模经 建设项目 97 个，建设规模 48.5 万亩，涉及贫困村
营，改善了农业生产基础条件，提高了农业综合生 102个，农户72189户，农民299937人，共投入财政
产能力，加快了产业结构调整，促进了农民增收、农 资金61180万元。扶持产业化经营项目49个，涉及
业增效，为项目区贫困农民脱贫致富的起到了关键 农户 72838 户，农民 293509 人，共投入财政资金
作用。针对新形势下的农发工作，自治区财政厅农 7953.4万元。通过农业综合开发资金投入和项目建
发办于近期开展了农业综合开发对增加农民收入 设，使贫困村的农业综合生产能力得到了较快提
减轻贫困所起作用政策问题研究的调研，重点对南 升，农民脱贫致富步伐明显加快。总结起来有三个
疆四地州进行了调研。 主要作用。
一、农业综合开发在促进南疆农业发展和增加 （一）改造农业基础设施，改善农业基本生产
农民收入方面的作用 条件
南疆四地州有重点县26个、贫困村2247个，分 农业生产条件是发展现代农业的基础，是提高农
别占全区重点县的74%、贫困村的88%，贫困人口 民生活水平的有力保障。农业综合开发把改善农业
158.63 万，占全区贫困人口的 85%，贫困发生率 生产条件作为着力点，以水利建设为重点，配套实施
23%，是新疆扶贫攻坚的重点地区，也是全国集中连 平整土地、改良土壤、配方施肥、林网防护和道路建设，
片的特殊困难地区之一。受历史、自然、地理等诸 为贫困村建成了一批规模较大的高产、稳产基本农田。
多因素制约，南疆四地州重大水利枢纽、交通网络 据统计2014—2015年在南疆四地州实施的高标准农
等一大批基础设施亟待完善和加强。 田建设项目共修建衬砌渠道632公里，修建渠系建筑
从2014年起，自治区农业综合开发按照党的 物8899座，改良土壤14万亩，新修和改造机耕路360
十八届五中全会提出的全面建成小康社会目标要 公里，营造农田防护林1.5万亩，新增和改善农田灌溉
求：现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全 面积33.57万亩，新增节水灌溉面积17万亩，增加农
部摘帽，解决区域性整体贫困。根据自治区党委关 田林网防护面积14.92万亩。同时配合治水改土、培
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[ 调研思考 ]
肥地力、植树种草、防风固沙、水源涵养等方面的建设， 农业综合开发项目的需求。2016年初，国家农业综
增强了贫困村农业发展后劲。 合开发下达自治区高标准农田建设财政资金指标，
（二）着力于农业产业化经营，促进结构调整 平均到全区87个开发县，每个县仅能建设0.57万
农业产业化是发展现代农业的根本途径和主 亩，因此依靠目前的财政资金投入，自治区农业综
要标志。农业综合开发产业化经营项目是财政资 合开发高标准农田建设难以形成大规模、集中连片
金扶持农业产业化的一个主要渠道。农业综合开 的开发项目。
发坚持以市场为导向，以效益为中心的原则，着眼 （二）高标准农田建设项目投资标准偏低
农牧产品的增值。在确保粮、棉、果、畜等主要农产 自2009年农业综合开发开始实施高标准农田
品稳定增产的同时，发挥各地的资源优势，以支持 建设项目，亩财政资金投入一直在维持在1260元，
农副产品加工龙头企业发展和规模化种养基地建 七年时间没有提高过，随着项目区开发难度的增
设为重点，2014—2015 年在南疆四地州共扶持种 加，及建材和劳务费用等物价上涨，农业综合开发
植、养殖、农产品加工、贮藏、保鲜、流通设施等农业 高标准农田的投入已不能满足项目建设的实际需
产业化经营项目49个。初步形成了“公司+基地+农 要。经过调研，目前南疆四地州高标准农田建设多
户”、“合作社+农户”的开发模式，促进了南疆地区 以水利工程为主，虽然解决了项目区农业生产灌溉
农业产业化的发展，扩大了企业对农产品的收购， 用水的主要矛盾，但项目区在土地平整、土壤改良、
保障了农民种植农产品的销售，形成稳定的增收 防护林建设及科技示范等方面投入不足，存在短
来源。 板，不能发挥出项目的综合性效益。
（三）直接促进农业经济效益的提升和农民收 （三）产业化经工营项目与农民利益联结机制
入的增长 还不够紧密
通过农业综合开发项目的实施，2014—2015年 农业综合开发近年来扶持了一批农业龙头企
南疆四地州农业综合开发项目区农业综合生产能 业和农民合作组织，为推动农业产业化，带动农业
力得到明显提高，增强了粮、棉、果、畜等主要农产 增效、农民增收贡献了一份力量。经过调研，产业
品的有效供给，提高农民收入。据统计，2014— 化经营项目产生的利润多数装入了龙头企业和合
2015年共形成新增生产能力：粮食2000万公斤，棉 作社法人的口袋，分配给农民和合作社成员的为少
花347万公斤，油料23万公斤，干草71万公斤，优质 数部分，长期以来农业综合开发多注重项目建设，
饲料作物65万公斤，干鲜果品64144万公斤，蔬菜 对项目建设成后产生的效益及分配机制等方面，没
443万公斤，肉400万公斤，奶4万公斤，直接受益农 有极时跟踪问效，疏于督导管理。
户数145027户，直接受益农业人口593446人，直接 三、农业综合开发增加农民收入减轻贫困的
受益农民收入增加总额17751万元，人均年收入增 对策
加300元左右，新增就业人数2961人。 （一）积极筹措资金，继续向南疆四地州加大投入
二、农业综合开发对增加农民收入减轻贫困所 首先积极向财政部多汇报南疆地区的贫困情况
起作用的短板分析 及加大农业综合开发投入的必要性和紧迫性，争取专
（一）农业综合开发资金投入不足，规模效益不 项的支持；其次要确保自治区级和地区级财政配套资
能完全显现 金足额按时到位；其三鼓励社会金融资本的投入，可
长期以来，国家农发资金投入有限，加上自治 以采取财政补助形式，动员龙头企业和农民合作社、
区财力薄弱，农业综合开发财政资金每年的投入增 家庭农场、种植大户等新型农业经营主体出资实施农
长额，远远不能满足自治区特别是南疆贫困乡镇对 业综合开发高标准农田建设；其四调动农民群众参与
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[ 调研思考 ]
农业综合开发建设的积极性，通过“一事一议”的方式 行规模经营，为结构调整创造条件。在充分尊重项
适当增加农民出工投劳，对农民积极性高的贫困村要 目区农民群众意愿的前提下，鼓励农村大户和能人
优先扶持，通过实施农业综合开发项目，提高农业综 承包、租赁、反租倒包，开展适度规模经营；鼓励招
合生产能力，增加农民收入减轻贫困。 商引资，引进农业企业入驻项目区，实行集约经
（二）认真做好规划，提高开发项目建设水平 营。二要引进良种，推广技术，为结构调整作示
首先做好深入调查，提高规划设计水平，深入 范。项目区通过良种的引进、科技的推广，起到了
项目区实地搞规划。一要征求项目区所在的贫困 很好的示范作用，带动了周边地区的结构调整。通
乡（镇）、村（街）干部意见和要求；二要倾听项目区 过种植业结构的调整，规模化的种植和精细化的管
所在农民群众的意见，使项目区农民群众感觉到实 理，确保农产品高产优质。农产品产量的提高和农
用合理；三要调查其它部门如水利、国土、交通、农 业产值的增加，才能从根本上促进农民增收。
业等部门是否在项目区或项目区周边实施过项目 （四）建立完善产业化经营项目与农民利益紧
以及正在规划项目，以便与其他部门规划设计项目 密联结机制
协调一致，统筹安排。其次认真比对，确保规划设 长期以来，如何将农业综合开发产业化经营项
计的合理性，对整个规划的项目区现状进行调查分 目与农民利益紧密联结，一直是困扰农业综合开发
析、记录，对每座需要建的建筑物进行丈量分析，对 的一道难题。农业综合开发对所有扶持的产业化
单位建筑物的设计要拿出几套方案进行比对，对概 经营项目，在增加农民收入和增加劳动就业上有政
（预）算中材料价格既要参考建设部门提供的建筑 策要求，但从项目执行效果上并没有达到设计目
材料的价格作指导，又要结合项目招投标的中标价 标。由于多数龙头企业与农民松散的市场联结方
格，使造价趋于合理，以减少节余资金量。三是维 式，这种方式下，龙头企业根据市场行情和自己加
护规划设计的严肃性，规划设计方案一旦被上级批 工的需要量，在市场上随机收购农户生产的农产
准，在实施中必须严格按规划设计来做，不得随意 品，双方不预先签订合同，自由买卖，价格随行就
变更，以维护规划设计的严肃性，确需调整，必须按 市，因此项目投入增值的利润很难返利给农民。如
程序进行。四是提高群众的参与意识。坚持规划 何让财政投入创造的财富直接惠及农民，需要一个
设计的公开性、民主性。要做到项目批复前公示 完善的问效管理机制，来保障农民应得的利益。
制，批复后监督制。充分调动广大农民群众参与的 结合自治区农业产业发展实际，引导龙头企业
积极性和主动性，尊重基层意见，发挥农民群众创 与农户形成紧密的利益共享、风险共担的利益联结
造力和想象力，使农民群众了解、关心、参与、支持 关系，倡导“公司+合作社+农户”合作型联结方式，
农业综合开发项目建设，让农民群众“要我开发”转 主要形式是实行股份合作制。将财政投入的资金
变为“我要开发”，使项目区设计科学合理，规划可 按一定比例分配给农户入股，在龙头企业中拥有股
行，达到农民所需，实现农民所愿。 份，参与企业经营管理监督。龙头企业与农户不仅
（三）提高高标准农田建设投资标准，确保促进 有严格的经济约束，而且作为共同的出资者组合成
农民增收 新的企业主体，形成了“资金共筹、利益均沾、积累
为确保在南疆地区建成集中连片、设施配套、 共有、风险共担”的经济利益共同体。在这种利益
高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产 连接方式下，企业与农户形成新型产权关系，农户
和经营方式相适应的高标准基本农田。高标准农 不再是单纯的原料提供者，而是产、供、销环节中平
田建设亩财政资金投入要达到1500元以上。在提 均利润的分享者。
高投入的同时，一要鼓励项目区开展土地流转，实 责任编辑：崔荣
