■陈文达/文

融资担保机构为政府和社会资本合作（PPP）项目提供担保主要有两种业务模式：融资性担保和履约非融资性担保。在PPP 业务实践中，社会资本方需求较大的业务主要是为项目贷款担保、支付履约担保两种模式。笔者从项目操作与风险控制两个视角展开，阐述担保机构如何在PPP 领域展业。
风险管理过程及分担原则
PPP 项目风险有两个来源：内部来源和外部来源。内部来源是指项目内部由于管理不当等原因导致的风险， 而外部来源是指由于项目的外部环境出现变化事件给项目本身带来的风险。
在PPP 模式下，风险管理过程可分为风险识别、风险评价、风险应对等3 个阶段。在项目风险分担的一般原则中， 从风险要素的维度将风险分担区分为3 种情况，包括政府部分承担、项目公司承担和共同承担。但这并非标准答案， 要根据项目合同条款及项目责任方进行综合认定。为有效控制和分担项目风险，要根据项目风险要素，对主要合同条款进行组织。例如，风险要素项目唯一性，承担方应该是政府。在合同条款约定的特许经营期内，在一定区域范围内禁止新建类似项目，或者明确新建项目的条件来保护社会投资人的利益。
我们追求整个项目风险最小化的管理模式，要比双方各自追求自身风险最





















中国铁塔管理着 187 万个铁塔，美国铁塔公司人均管理铁塔数量 30 个， 中国则为126 个



每一个站点、每一件物资上。以位于北京市的一个铁塔为例，进入中国铁塔的数字化系统，点击后显示其站址编码为：
110105201511000275。这个号码就是站址的“身份证”。不仅站址有“身份证”，站里的每一项资产包括蓄电池、开关电源、空调、分路计量表等都一物一个资产码。“目前，中国铁塔的187 万站址、1600 万个设备都实现了数字化管理。”杨晓伟称。
在中国铁塔，从项目立项的资产形成到资产运营的调拨维修和报废，在资产的全生命周期均实现了核算自动化管理。杨晓伟介绍说，目前，该公司的434 万个工程项目，622 亿元工程成本全部实现自动核算自动转资，3200 亿元资产由总部通过系统一点计提折旧。
中国铁塔还充分利用“在线商务平台”实现资产集中采购。“在线商务平台”是其自主研发、自主运营的全国一级架构系统，利用电商模式形成全国统一市场，实现了在铁塔公司内全国采购







PPP 项目投融资风险本质是项目推进和实施过程中的不确定性带来的风险




小化更能化解准公共产品领域内的风险，其强调的是带来“一加一大于二”的机制效应。
PPP 项目投融资风险防范
PPP 项目投融资风险本质是项目推进和实施过程中的不确定性带来的风险，主要包括政策合规性风险、商业可行性风险、合同风险、社会资本方风险、政府财政风险、期限风险等。
一是政策合规性风险。PPP 项目政策合规性是项目能否入库及是否会被动态调整出库的重要保障，主要从以下维度进行判断：项目是否履行论证、审核、采购、公示等流程，是否符合财政部和发改委等部门关于项目运作的规定，项目立项可研、规划、用地、环评等手续是否合法合规；项目是否符合地方



















统一认证、统一准入、统一价格和统一支付。地市公司如果想采购机柜、蓄电池等设备，可以通过互联网下单，总部一点支付结算。“在线商务平台”运行以来，累计发生570 万个采购订单，金额超过600 亿元。
“平台的运行，使供应商集中度提高，在货比三家的情况下，采购成本自然下降。 此外，电商平台的运行不仅优化了供应商生态链，也使得资产采购周期缩短，运行效率提高。”杨晓伟称。
此外，中国铁塔的管理精益化和集中化体现在单站核算上就是：精准定位、精准分析、精准监控和精准价值提升。187 万铁塔，每个铁塔何时停电、造价多少、运转为什么不畅等每一个细节都会实时上传到总部，财务人员和IT系统人员共同对收到的数据加工分析，以此支撑深化共享、造价管控、价值导向和管理精益。
中国铁塔建立了单站核算管理会计体系，提高管理精益化。该公司以物理站址准确归集资产、收入、成本，实现一个站址一个损益表、一个经营责任人一张损益表、一个经营主体一张损益表。
187 万站址建立了187 万张损益表和造价表，包括单站收入、折旧摊销等损益和单站资产原值、投资情况等数据，全面反映单站址投资及盈亏状况。
“单站核算精准支撑运营管理，规范和改善了业务管理，促进了效益提升。” 杨晓伟表示，单站核算在事前支撑了预算编制，提升了预算精准管理；在事中支撑了过程管控、定位问题督导改进； 在事后支撑了考核管理，落实了经营主体责任。






政府债务管理相关规定；项目是否符合项目土地供应的相关规定；项目是否符合政府方股东持股比例要求。在原则上，为项目成立专门项目公司的，项目公司中政府方股东的持股比例应低于
50%。
二是商业可行性风险。对PPP 项目须充分重视商业可行性，审慎评估综合现金流对于融资的保障程度。“使用者付费”类项目应根据地区经济发展水平和人口规模合理预测公共服务市场需求，重点审核项目是否具有明确的收费基础、经营收费能否覆盖投资成本、融资本息，经营性现金流是否稳定和充足。“可行性缺口补助”类项目应重点评估预测使用者付费现金流和财政补贴数额及其比例，对以财政补贴为主要偿债来源的，应审核政府补贴能否有效弥补经营收入不足的缺口，地方政府是否具有补贴支出的能力、是否符合区域准入规定等。“政府付费”类项目应重点审核地方政府的财政实力、债务率水平、支出能力和历史信用等情况，是否符合区域准入规定等。
三是合同风险。应严格审查PPP 项目合同是否规范，确保合同条款符合财政部《PPP 项目合同指南（试行）》及其他相关政策要求。
四是社会资本方风险。应主要审核承担建设、经营、管理或运营维护等职责的社会资本方是否具有建设、经营、管理或运营维护同类工程的专业资质、技术能力或管理经验；是否财务状况良好、具有较强的资金实力。
五是政府财政风险。审慎评估地方

















提升公司运营效率和效益
数字化运营提升了中国铁塔运营效率和效益。数据显示：从世界范围看，美国铁塔公司人均管理铁塔数量30个，中国则为126 个。中国铁塔在总部财务人员仅有18 人的条件下，完成了351 万条收入订单、187 万个站点维护账单等基础核算， 编制了187 万个站点单站损益表和投资表、31个省及381个地市财务报表……
杨晓伟认为，运营智能化是中国铁塔成本核算的一大特点。通过建立全网集中统一的管理平台，中国铁塔实现了一级架构、集中监控的可视、可管和可控。借助业务运营与财务核算一体化， 该公司实现了站址维修、发电等故障工单的资源全量监控，再通过成本自动核算平台，由财务系统稽核确认后，自动生成维护成本、修理成本和发电成本。
中国铁塔借助数字化实现了收入成本自动核算。该公司把财务管理嵌入业务流程，从业务的起租计费开始到业务稽核的预出账，再到正式出账、与客户对账，最后回到财务部门回款销账，形成收入一条龙业财融合系统。在成本融合环节，从业务的合同签订开始到站址匹配工作量录入、期末出账、无票预付然后回到财务部门获票报销，形成成本一条龙业财融合系统。
系统运营几年来，杨晓伟的体会是： 持续追求公司价值是推动企业数字化运营的关键，财务主动融入业务是核心，集中统一的IT 支撑是基础，长期稳定的合作伙伴是保障。






政府财政实力和偿债能力，防范区域系统性风险。对政府购买服务、PPP 项目等依托地方政府财力的融资，应综合考虑地方政府财力、财政债务率等情况， 合理控制各类融资总量。应全面获取地方政府存量债务及项目、政府购买服务项目项下的财政支出等数据，审慎评估地方政府中长期财政可支付能力，防范政府财政风险。
六是期限风险。PPP 项目普遍融资期限时间较长，长期运营风险较难把握，应重点审核期限设定是否符合项目实际的现金流情况，测算并评价项目回收期的合理性。
七是 PPP 项目风险保障措施。项目模式从传统采购模式到完全私有化模式，主要包括服务外包等模式。投资人及政府的承担责任大小的变化关系是完全相反的，项目私有化程度越高，社会投资人承担责任逐渐增大，政府承担责任逐渐变小。担保机构在介入项目时，要根据项目具体模式和PPP 项目实施方案采取针对性的风险保障措施。
八是PPP 项目保（贷）后管理。PPP 项目具有项目周期长、投资大、风险点多等特点。担保机构应根据项目特点开展项目后期持续的全生命周期的管理工作，具体做到以下几个方面：加强项目收费账户、“政府付费”及相关补贴资金的划拨监管；及时跟踪PPP 项目各项手续办理情况；密切关注项目实施地地方政府财力和总体负债水平变化情况；及时掌握财政部、发改委及相关部门针对PPP 项目的最新的政策变化。