杭州市财政局 许国平 徐菁
权责发生制政府财务报告 是指反映各级政府或各
级部门整体财务状态、运行情况和财政中长期可持续
性等的报告。建立权责发生制政府财务报告制度，不
仅是财政改革的重要组成部分，也是提升国家治理能
力，促进经济社会长期可持续发展的基础性制度改革。
权责发生制政府财务报告制度改革的基本情况
（一）我国政府财务报告制度改革背景及进程 1．改革背景及意义。2013年党的十八届三中全会
提出要“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”。
2014年新修订的《预算法》将“各级政府财政部门应
当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报
告”上升到法律保障的高度。同年9月国务院做出《深
化预算管理制度改革的决定》，强调要研究制定政府综
合财务报告制度改革方案、制度规范和操作指南，建
立政府综合财务报告和政府会计标准体系；要研究将
政府综合财务报告主要指标作为考核地方政府绩效的
依据，逐步建立政府综合财务报告公开机制。按照党
中央和国务院决策部署，2014年12月，国务院批转实
施财政部制定的《权责发生制政府综合财务报告制度
改革方案》，《方案》对改革的总体目标、基本原则、
主要任务及实施时间表和路线图一一作了明确。
建立政府财务报告制度对加快建立现代财政制
度，对推进国家治理体系和治理能力建设具有十分重
要的意义：第一，摸清“家底”，有利于加强政府资产
管理、防范政府债务风险，有利于为开展政府信用评
级创造条件，有利于提高宏观经济决策能力与水平，
促进财政中长期可持续发展；第二，准确反映政府运
行成本，有利于合理评价政府绩效，促进降低政府运
行成本、提升公共管理效率；第三，全面反映政府财
务状况和运行情况，有利于提升财政透明度和公共管
理水平，满足包括市场主体在内的各方信息需求，促
进政府规范管理和有效监督。
2．实施进程。政府财务报告制度改革是基于政
府会计规则的重大改革，涉及到各方面配套改革。
在会计制度方面，财政部修订颁布了新的《财政总
预算会计制度》，于2016年1月1日起实行；制定出
政府财务报告编制工作存在问题及思考 ——以杭州市为例
/杭州市财政局 许国平 徐菁
杭州市于 2014 年开始试编政府综合财务报告，2017 年市本级启动政府部门财务
报告编制工作，初步建立起较为完整的编制制度和工作体系，但在报表编制实践中，
尚未解决：公共基础设施情况的完整反映、政府投资类专项资金形成的资产反映、单
位会计基础工作的不实等问题。为此，作者提出全面构建公共基础设施管理体系、逐
步夯实在建工程等相关数据、大力提升单位会计专业胜任能力等对策建议。
台了《政府会计准则——基本准则》和《存货》《投
资》《固定资产》《无形资产》《公共基础设施》等具
体准则；2017年制定了《政府会计制度-行政事业单
位会计科目和报表》将于2019年1月1日起实行；印
发了政府财务报告编制相关的一《办法》两《指
南》 。在配套管理方面，出台了《关于进一步规范
和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》《行
政事业单位资产清查核实管理办法》《行政事业单位
国有资产年度报告管理办法》等制度规定。
在工作推进上，财政部采用了先易后难、逐步推
进的原则。2011年，在海南、广东、甘肃、上海、四
川等11个省市启动了综合财务报告试编工作，包括浙
江省本级。随后试编范围逐年扩大，2014年要求全国
所有市、县（市区）均开始试编政府综合财务报告，
包括杭州市。2016年，财政部决定试编转入试点，确
定浙江省等部分省市作为正式编制政府财务报告试点
省份，并要求编制政府部门财务报告。
（二）杭州市政府财务报告编制工作推进情况 杭州市于2014年开始试编政府综合财务报告，迄
今已连续编制4年。2016年除编制政府综合财务报告
外，还开展试编政府部门财务报告，组织市林水局和
市交通局两部门23家单位试编了2015年度政府部门财
务报告；拱墅区、西湖区、临安市也试点编制部门财
务报告。
2017年杭州市本级全面启动政府部门财务报告编
制工作，成立政府财务报告编制工作领导小组，制定
编制工作方案，组建政府财务报告编制专家小组和联
络员小组，积极开展部门财务报告辅导培训等，历时
半年编制完成2016年度政府部门财务报告，并在此基
础上形成政府综合财务报告。2018年杭州市在上年基
础上再接再厉，积极开展各项编制工作。
政府财务报告编制中的问题和困难
通过几年的努力，杭州市初步建立起较为完整的
政府财务报告编制制度和较为顺畅的部门财务报告编
制工作体系，屡次获得上级财政部门的表扬。但在报
表编制实践中，我们深切体会到仍存在政府财务报告
数据质量不高、基础工作亟需完善等问题。主要表现
在以下几个方面：
（一）数据不实，未能完整反映公共基础设施情况 从政府财务报告编制情况来看，政府部门直接管
理的公共基础设施会计核算基本处于空白状态，没有
在报告中予以反映。
1．确认存量资产入账价值有一定难度。一方面，
旧的预算会计制度没有公共基础设施会计科目，仅将
公共基础设施建设作为费用列支，没有要求将形成的
资产确认登账，造成管理单位核算意识不强，价值管
理缺失，数据资料不全，历史遗留问题较多等现状。
另一方面，很多公共基础设施存在构造复杂重复、重
复建设等情况，在历史资料缺失情况下，对存量资产
重新评估计价存在一定难度。
2．无法厘清多元化投资下各方产权归属。公共基
础设施特别是重点项目投资主体多元化十分普遍，有
的公共基础设施项目是中央、省、市本级和区拼盘投
资的，甚至还引入社会资本。目前《政府会计准则第5
号-公共基础设施》明确：一般情况下根据管理维护责
任来确认会计核算主体，但对投资主体和管理主体不
一致如何衔接准则并未提及，特别是一些跨区域拼盘
建设公共基础设施涉及各级政府的权益，需要协商解
决。另外，对不同政府主体分别管理维护的公共基础
设施入账价值进行划分，在操作上也存在困难。
（二）资产缺失，未包括部分在建工程项目 杭州市2016年以前政府投资类专项资金预算直接
落实到建设管理单位，资金由市财政局直接拨付给建
设单位或项目施工单位、物资设备供应商等，由建设
管理单位建账核算。部分建设单位不属于行政事业单
位，也未纳入国有企业范畴，按照制度规定不属于财
务报告合并范围。比如根据2016年固定资产投资报表
显示杭州市**建设发展中心在建工程为133.01亿元、
杭州市**前期办公室为183.02亿元、杭州市**建设指
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2018年第4期调研成果
挥部为231.67亿元，这些在建工程数据均未在报表中
予以反映。2016年以后对于政府投资类专项资金纳入
部门预算，实行国库集中支付，但是通过调研发现，
相关市级部门虽然核算了各项支出，但未对形成的相
应资产进行核算,各项政府投资一旦拨付，其形成的各
类资产难以得到反映。
（三）基础不实，单位会计业务水平亟待提高 财政部各项改革接踵而至，但各级各类预算单位
尚未构建一支能够适应和支撑财政各项改革的会计从
业人员队伍。从近两年的政府财务报告编制来看，行
政事业单位会计制度并未执行到位，资产管理和内控
制度等有待加强，这些会计基础工作都会直接影响财
务报告数据质量。2017年财政部颁布的《政府会计制
度-行政事业单位会计科目和报表》，明确2019年1月1
日实施，对会计基础工作又提出更高要求，但目前单
位财务会计基础现状令人堪忧。
完善政府财务报告编制工作的对策和建议
（一）全面构建公共基础设施管理体系 公共基础设施是政府资产重要组成部分，按照
《政府会计准则第5号-公共基础设施》的相关规则实
施，目前还存在较多争议问题和细化要求。要加强组
织领导和顶层设计，成立由政府领导挂帅、财政部门
牵头、政府各职能部门共同参与的工作领导小组，并
下设专门办公室，出台杭州市公共基础设施入账核算
操作细则，提出公共基础设施入账的工作方案及工作
进度要求。对涉及权限纠纷、杭州市区域或部门交叉
管理的公共基础设施，由领导办公室逐一确认维护管
理单位，落实核算主体；对缺乏基础资料的，由领导
办公室牵头按公共基础设施特征进行分类，联合行业
管理部门制定各类公共基础设施计价标准及批量入账
要求。按照先易后难原则，加强领导，各司其职，加
强监管，逐步纳入会计核算体系。
（二）逐步夯实在建工程等相关数据 对于有预算代码的建设单位，比如杭州市**建设
发展中心，2018年财政部门已经尝试参照自收自支事
业单位纳入部门决算和部门财务报告编报范围，上报
财政拨款及形成的在建工程等资产。对于纳入部门预
算单位的政府投资类项目支出，但预算单位没有进行
在建工程管理核算的，财政部门要督促预算单位按照
新的政府会计制度规定，进行资产核算；确实无法纳
入核算范畴的，预算单位必需要求建设单位编制相关
报表，提供资产数据，进行并表操作或者在部门财务
报告附注中予以说明。对于已经建成使用，但由于各
项原因尚未办理竣工决算的在建工程，财政部门要联
合建设部门整理项目名单，督促建设管理单位尽快办
理竣工决算、资产移交手续，纳入管理单位会计核
算；如历史遗留问题竣工困难的，建议纳入公共基础
设施范围，加以研究解决。
（三）大力提升单位会计专业胜任能力 为适应权责发生制政府财务报告制度改革需要，
贯彻实施政府会计制度，提升单位会计人员的职业水
平迫在眉睫。
一要开展分级培训。财务工作离不开领导的支
持，财政部门要安排对单位主要负责人财经纪律、
财务基础等知识培训，提高领导的财务管理水平，
争取领导支持；对财务力量较强部门由主管部门提
出需求，与财政部门联合开展细化培训，查漏补
缺；对财务力量较弱部门，由财政归口处室联合会
计管理处提供各项基础业务培训，适应政府会计制
度改革需求。
二要创新培训手段，可以采用联合培训、集中培
训、异地培训、网络培训等多种手段开展学习，通过
设立大讲堂、举办竞赛、开展理论研究等各种方法，
切实提高基层会计人员业务员素质。还可以加强部门
之间经验交流，吸收先进单位经验，带动整体水平提
高。
三是采取激励考核措施，对于培训考核、知识竞
赛等成绩较好单位，会计管理部门在会计领军人才推
荐、大专院校高端专业培训、职称评定等方面给予适
当倾斜，对于基础知识考核不过关的单位，要有补
课、补考机制，特别落后的单位要进行通报批评等。