西湖区财政局 曹静
近年以来，随着政府对棚户区改造、小城镇环境
提升、五水共治等公益性项目投入的加速，各级财政
显出乏力，地方财政缺口很大程度依靠土地财政来弥
补，在中央对政府债务限额管理，取消政府融资平台
融资功能后，政府工程类资金需求矛盾日益突出。在
当前的投融资体制改革以及政府购买服务改革背景
下，政府工程类项目，特别是棚户区改造项目通过政
府购买服务融资已成地方政府创新融资渠道的一种方
式，但一定程度上增加了政府的隐性债务风险。
地方政府工程类项目通过政府购买服务融资 的背景和现状
2015年以来，中央相继出台有关政府购买服务的
多则政策性文件，已经明确了土储、棚户区改造、交
通运输、管廊和海绵城市相关政府购买服务规定。以
杭州地区为例，近年来棚改项目通过政府购买服务融
资急增，以农业银行、工商银行在杭州地区发放此类
贷款为例，2017年农行棚改授信1784.35亿元，放款
582.57亿元。2017年工行棚改授信1282.4亿元，放款
487.85亿元。主要模式是政府委托国有公司提供之前
本应由政府提供的棚户区改造等公益性项目，由公司
向商业银行申请贷款，形成公司自身的负债。政府只
和国有公司签订政府购买协议，同意该项目的政府应
付账款作质押，将每年需要支付的政府购买服务资金
列入地方政府财政中长期预算，约定及时足额支付采
购资金。由于政府没有向商业银行直接借款，此项融
资表面不形成政府债务，但形成政府未来支付责任。
通过这种模式，既提供了需由政府提供的公共服务，
又解决了政府不能再增加负债的问题。
政府工程类项目通过政府购买服务融资存在 的问题
1．政府工程类项目购买服务融资还款来源未全部
列入政府预算，土地出让收入不确定，有可能形成政
府隐性债务
《政府购买服务管理办法（暂行)》（财综[2014]
96号）第十八条规定，购买主体应当在购买预算下达
后，根据政府采购管理要求编制政府采购实施计划。
据此可知，政府购买服务付费仅能在预算内有资金来
源安排的前提下实施。目前的实践中，是在无预算的
情况下，以政府购买服务协议向政府融资平台购买服
务，然后平台公司再以该协议中对政府的应收账款向
金融机构融资；工程类项目政府购买服务付费大多用
土地出让收入作为付费资金来源，土地出让收入受市
场和政策的影响较大，未来不确定因素很多。目前政
府购买服务付费既未做PPP模式下的物有所值评价和财
政承受能力论证，又未严格按照现行政府购买服务体
系要求落实“预算下达”“编制政府采购实施计划”
“合理测算安排政府购买服务所需支出”，由此将导致
此类项目可能会因为没有明确的资金来源而无法如期
纳入预算，实质上增加地方政府隐形债务，与地方政
府债务限额管理相违背，进而会加大政府的债务负担
和财政风险。
2．政府工程类项目政府购买服务预算安排不符合
法律规定
根据2015年新修订的《预算法》第十三条规定，
各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预
算为依据，未列入预算的不得支出。目前工程类项目
政府购买服务涉及“先采购后预算”，政府购买服务付
费大多需要10年以上，涉及跨年度预算，人大没有跨
年度审批权限，不符合《预算法》规定。目前有些金
融机构对已经实施的项目要求整改到3年以内，又大大
增加地方政府预算支出的压力，更增加了政府的隐性
债务风险。
政府工程类项目通过政府购买服务融资的对 策建议
1．加强工程类项目政府未来支付责任的限额管
理，政府未来支付也要量力而行
工程类项目政府未来支付责任应该设置限额。建
议由具备相应资质的专业机构就工程类项目政府采购
融资出具财政可行性分析报告，加强对政府支付责任
的限额管理，避免造成地方政府，特别是财力较弱地
区和县区级财政未来的支付困难和违约风险。将政府
购买服务限定于通过购买服务能够实现财政增收且增
收部分能基本覆盖项目支出（根据财务可行性分析报
告）的项目，降低财政未来支付风险。
2．厘清政府购买服务和工程的边界，分别采取不
同的筹资模式
除了现有已经明确的土储、棚户区改造、交通运
输、管廊和海绵城市相关政府购买服务规定外，涉及
到工程类，特别包括项目建设、融资、运管和维护等
全生命周期的，建议通过财政承受能力和物有所值两
个论证，可采用PPP模式。