近年来，农业发展出现了一些新形势、新问题、 新要求，农业供给侧结构性改革逐渐成为“三农”工 作的主线。党的十九大报告中“乡村振兴”战略的提 出，进一步明确了农业供给侧结构性改革的根本目 标。在经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段的情 况下，对如何提高财政支农资金使用绩效，实现支农 资金使用效益最大化进行探索与研究，具有重大的政 策价值和实践意义。 结合杭州实际，推进“拥江发展”、建设“大 花园”“大都市区”等战略目标的实现，都离不开 “三农”的同步发展。如何优化财政支农结构，创新 财政支农政策，完善财政支农管理体系，进一步提高 支农资金使用绩效，激发各类农业要素活力，对支撑 农业供给侧结构性改革、发展现代农业具有十分重大 的意义。
农业供给侧结构性改革视角下，提高财政支农 资金使用绩效的意义
（一）提高财政支农资金使用绩效的根本目标， 与农业供给侧结构性改革的总体目标高度契合 农业供给侧结构性改革的思路和方向，就是围绕 “农业增效、农民增收、农村增绿”，提高农业供给 质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契 合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。财政支农资金有其特定的公共服务性， 进一步提高财政支农资金的使用绩效，其根本目的在 于充分发挥财政资金在三农领域的支撑引导作用，支 持农业发展、农村建设和农民增收，这与农业供给侧 结构性改革的总体目标相一致。 （二）提高财政支农资金绩效需要解决的几对矛 盾，与农业供给侧结构性改革涉及到的几对关系基本 一致 推进农业供给侧结构性改革，要处理好以下四个 方面关系：一是处理事权和支出责任的关系。2017 年中央一号文件精神指出，要积极研究处理好中央与 地方关系，探索建立农业领域事权与支出责任相匹配 的制度，科学合理划分中央与地方农业事权。二是处 理好财政支农资金总量保障与重点专项结构优化的关 系。推进农业供给侧结构性改革这一主线，就要坚持 保增量和调存量有机结合，集中发挥好财政资金的合 力效应。三是处理好项目优化整合与强化监督管理的 关系。中央一号文件在对推进资金整合提出明确要求 的同时，也强调要加强项目监督管理。四是处理好加 大财政投入与撬动金融社会资本的关系。中央强调， 要通过改革创新，理顺政府和市场的关系，全面激活 市场、激活要素、激活主体，改造提升农业传统动 能。以上四对关系，也是财政支农工作中要面临的四 对关系，处理好这四对关系对进一步提升财政支农资 金使用效益，发挥财政资金作用意义重大。
（三）提高财政支农资金使用绩效的探索，是贯 彻农业供给侧结构性改革的具体实践 农业供给侧结构性改革的核心要义为“调结构、 提品质、促融合”，这为我们做好新时期财政支农项 目优化整合工作指明了方向，提供了重要遵循。推进 农业供给侧结构性改革，促进农业各领域供需关系在 更高水平上实现新的平衡，离不开财政项目的支持引 导。按照新一轮财税体制改革的要求，财政部门要全 面谋划财政支农改革创新，加快财政支农体制机制改 革步伐，推动和引领“三农”领域改革，进一步加大 财政支农力度，更好地发挥财政支农资金效益，促进 农业可持续发展。
当前财政支农资金使用绩效存在的问题及原因
（一）“下乡容易入乡难”，供需不平衡造成财 政资金效益发挥不足 近年来，市财政始终确保资金投入用于农村基础 设施建设，但实际仍有许多项目的效用没有得到充分 发挥，甚至出现项目闲置、资源浪费等现象。其原因 在于政策制定的目标与当地实际需求存在差异，一方 面是“给什么”的问题，存在“要的不给，给的不 要”，导致部分支农政策依旧侧重于在“量”上做文 章，未在“质”上下功夫；另一方面是“怎么给”的 问题，政策出台未能有效地整合资源，导致政策碎片 化带来的资金多头管理和分散投入，限制了财政资金 “集中力量办大事”的职责履行。 （二）“当家容易管家难”，属地责任不突出导 致财政资金绩效的实现有偏差 财政支农资金因素分配法的实施，增加了县级财 政的统筹能力，也对当地在资金使用上主体责任的履 行提出了更高的要求。当地在政策执行过程中，依然 存在偏差，造成政策落地不深入、执行标准不统一、 长效管理不到位等问题。其原因在于当地属地责任履 行的不到位，影响支农资金效益的发挥。具体表现 为：当地对政策的宣传不够深入，导致农民对一些重要的支农惠农政策不知晓不了解；当地对政策具体执 行不够严格，导致县一级对村镇的在资金使用监管缺 失，出现一个政策多种执行标准的现象；当地对政策 执行后续维护和长效管理不足，导致一个政策实施了 好几年后，依然达不到预期效果。 （三）“出手容易放手难”，保障范围界定不清 晰制约财政资金引导作用发挥 十八届三中全会以来，始终强调要充分发挥市场 在资源配置中的作用，在具体实施过程中，竞争性领 域依然存在公共资金过度覆盖大包大揽的现象。如民 宿业扶持政策，在实际调研中发现，一些经济效益较 好，能够通过市场化方式自负盈亏的市场主体也在享 受这一政策。此外，补助的重点过于侧重对实施个体的 扶持，导致财政资金在公共服务方面职能的发挥受到限 制，如扶持村级组织、搭建民宿发展平台、支持公共基 础设施建设等，也对市场的作用发挥产生了制约。
推动农业供给侧结构性改革目标下，提高财政 支农资金使用绩效的建议
新形势下支农资金的主要矛盾已经由总量不足转 变为结构性矛盾，要按照党的十九大报告提出的“产 业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富 裕”的乡村振兴战略发展总体要求，进一步增强财政 支农工作的科学性、规范性和可持续性，在保证财政 支农投入的同时，更加注重发挥财政支农政策的导向 作用，进而最大限度发挥财政资金使用绩效。 （一）围绕提质增效，以绿色生态发展为导向， 建立健全财政支农政策体系 1．加快清理整合，构建科学系统的财政支农政策 体系。 把抓好预算编制作为推进项目优化整合的出发 点，从源头上加强政策的优化和整合，积极推动在预 算编制环节开展项目资金整合，加快建立适应新形势 新要求的农业财政支持政策框架体系。围绕“三农” 工作重点，对现有项目支持内容进行清理，取消一批实施效果不显著的项目，盘活存量预算资源，腾出资 金集中用于农业转方式调结构、推进绿色发展等中心 工作，结合杭州实际，逐步调整政策侧重方向，不断 优化支农政策结构。 2．调整财政奖补政策，优化财政支农政策扶持方 向。从制约农业可持续发展的重点领域和关键环节入 手，调整理念，突出绿色生态导向，支持农业可持续发 展。通过有针对性地加强政策扶持和建立健全生态补偿 机制等举措，在资源环境日趋紧张的背景下，要将财政支 农政策支持重点和支持方向从过去的补贴化肥农药以提高 农产品产量转变到“保供给、促增长、优生态”上来。 （二）厘清支出主体事权，以支出责任匹配为目 标，理顺财政支农管理体制机制 1．以属地管理为基础，进一步加强县级支农资金 绩效管理。县一级是涉农项目的实施主体，也是财政 支农资金的使用主体，因此，加强县一级支农资金绩 效管理十分必要。要增强县一级涉农资金绩效管理理 念，建立和完善县级财政专项资金管理制度，加快县 级支农资金项目库的建设；要建立科学完善的绩效评 估体系，明确县级及以下层级在财政支农资金使用的 具体职责和权限，纳入绩效管理体系。 2．以项目整合为抓手，构建规范透明的支农资 金管理体系。由省一级财政部门牵头，建立健全财政 支农政策资金协调机制，避免重复投入。市一级要处 理好财政部门与农口主管部门；各农口主管部门之间 的关系，减少部门职能交叉，避免同一项目多头管理 或同类项目重复实施的现象。发挥基层就近管理的优 势，省级转移支付资金原则上采用因素法分配，由县 级财政根据上级确定的管理要求，统筹安排使用，并 且将使用情况及时上报备案。 （三）改进财政资金扶持方式，以引导和撬动为 改革方向，充分发挥市场在资源配置中的作用 1．引导建立符合农业供给侧结构性改革的农业投 融资机制。合理划分政府与市场的边界，对农业产业 链建设、一二三产融合发展等涉及产业化的项目，逐 步引导通过市场化模式予以支持。完善财政与金融协同支农机制，创新财政资金使用方式，推广政府和社 会资本合作，通过风险补偿、担保补助、贷款贴息等 方式，撬动和引导金融和社会资本更多投向已绿色生 态为导向的农业农村建设项目中。 2．支持培育新型农业经营主体为农业供给侧结构 性改革提供新动能。作为沿海发达城市，“十二五” 末，杭州市已经拥有市级以上农业龙头企业649家， 农民专业合作社2814家，家庭农场1252家，农家乐特 色镇村149个，“三位一体”基层农业综合服务中心 （站）141个。财政要进一步支持新型农业经营主体的 培育和发展，为农业供给侧结构性改革提供新的内生 发展动力。对加强新型主体的能力建设方面，财政支 持要有所倾斜；加大政府购买服务力度，研究制定政 府购买农业公共服务清单，对适合新型农业经营主体 提供的农业公共服务事项进行梳理，推动新型农业经 营主体成为农业基础设施建设、农业社会化服务的主 要承接和供给主体。 （四）完善财政资金监管体系，以全过程绩效管 理为支撑，实施财政涉农项目的立体化监管 1．利用项目库，推进涉农项目动态化管理。要将 绩效管理实质性嵌入财政资金预算管理的全过程，建 立健全事前、事中、事后监督有效衔接的绩效管理机 制。尤其是在结果运用环节，对实施效果不明显的项 目，坚决予以退出、取消或合并，逐步实现项目能上 能下、资金可增可减的动态管理格局。 2．运用社会力量，实现第三方评价机制常态化。 根据支农政策的公共性程度，区别制定相应的绩效评 价指标体系，以中介机构为基础，充分发挥社会力 量，主动接受社会公众、受益对象的监督，形成第三 方参与评价的常态化绩效评估机制，并且逐步扩大第 三方评价结果在整体绩效评价中的占比运用，提高绩 效评估结果的公正性和全面性。
课题组长：朱觉斐 课题成员：鲍延风 胡 健 毕轶群（执笔）
