朱孔来

（山东工商学院统计学院 山东烟台 264005）

摘要

　　针对我国现行统计体制存在的问题，提出了在统计体制改革过程中，必须坚持行政管理与业务管理相一致、集中性与分散性相结合、与政治体制和经济体制相适应、讲求统计成本的原则；提出了“集中统一领导、分级分类垂直管理、政府综合统计、部门统计、企业统计、民间统计四位一体、职责明确、协调一致、精干高效的统计体制’的改革模式。

正文

　　统计体制改革是一项具有根本意义的基础性工作，它在很大程度上决定着统计服务的方向、统计资源利用的效率以及统计整体功能的发挥。我国现行的统计体制存在着许多问题，在很大程度上制约着统计职能的发挥，加快统计体制改革己成为当前最为迫切的任务。

　　一、我国现行统计体制存在的主要问题

　　我国现行的统计管理体制是“统一领导，分级负责”。这一体制是在计划经济时期形成并延续至今，是与计划经济体制相适应的，但在目前的市场经济体制下显得越来越不适应。从纵向上看，各级政府统计之间既非垂直，又非独立，上级对下级只安排任务，而不给配套经费，下级只有向上级报表的义务，而得不到上级给创造的良好环境，这种状况不但在一定程度上制约地方统计、基层统计部门的发展空间，影响工作积极性，而且为层层汇总式的全面报表统计方法的大量存在提供了土壤，同时还容易导致地方政府干扰统计数据。从横向上看，政府综合统计和部门统计是平行运行的“双轨制”，彼此之间的联系不太密切。这种条块分割的分级管理体制，在业务主管部门直接管理的职能日益弱化的情况下已经出现不同程度的倾斜，统计工作质量受地方和部门利益的影响较大，抗干扰能力弱，不能很好地保障统计机构、统计人员依法独立行使统计调查、统计报告、统计监督的职权，不能很好地协调统计信息采集的客观性、统计信息运行高效率与满足多层次信息需求的多样性之间的关系，且运转不灵活，信息流通速度一幔，再加上政府综合统计与部门统计协调不力等，由此导致的数出多门、信息失实、重统、漏统现象时有发生。

　　另外，在现行统计体制下，政府综合统计负责的“统计范围”太宽，干了许多本应由部门统计或企业统计、民间统计干的事情，日常工作中疲于应付统计数据的搜集整理，这在客观上分散了政府综合统计部门的精力，忽视了对全社会统计工作的组织管理，尤其是对部门统计的协调、民间统计的资格认定以及业务开展尚缺乏有效规范，这对加快统计的社会化进程带来极为不利的影响。改革现行的统计体制已成为最为迫切的任务。

　　二、统计体制改革应坚持的基本原则

　　在统计体制改革过程中，必须坚持行政管理与业务管理相一致的原则，这是科学管理的工作要求决定的，有利于贯彻责权利的统一；必须坚持集中性与分散性相结合的原则，只有做到集中性与分散性的结合，才能实现统一性与灵活性的结合，这是由市场经济体制的要求、经济全球化趋势和统计管理体制的权威性、协调性和监督性特点所决定的；必须坚持与政治体制、经济体制相适应的原则，既要能满足政府宏观调控的需要，又要满足社会公众和企事业单位的需要；必须讲求统计成本，坚持以较少的投入取得尽可能多的产出的原则。

　　从我国的国情特点看，我们认为我国未来统计体制的改革，首先要坚持集中统一。集中统一这是由我国是一个中央集权制的政体以及我国地域广阔、各地发展不平衡的国情特点所决定的，中央集权制的政体客观上要求统计工作实行集中统一管理，以保持全国统计制度的高度一致，为中央制定统一的法规政策提供依据；统计指标、统计标准、统计口径只有统一，才能用以地区之间的比较；统计工作只有集中统一，才能做到资源共享，避免数出多门和重复遗 。其次统计体制的改革要明确职责，充分调动各方积极性。要对统计的职能进行科学分解，分级分类管理，在政府综合统计、部门统计、企业统计和民间统计之间进行明确而平衡的分工，各负其责，有针对性地在自身的业务范围内开展统计工作。三是必须加强对全社会统计工作的管理和协调，形成上下通畅、左右贯通的统计网络。统计工作涉及到社会经济生活的各个方面，客观上要求必须对各部门、各地区实施强有力的横向和纵向的管理和协调，只有这样才能有效避免矛盾和重复。四是必须按统计工作的流程对各级各类统计机构设置合理的内部机构进行系统优化。应建立符合未来形势发展要求的、灵敏、快速、高速、精干的调查机构，提高效率，并使之适应网络时代的特点，有利于更广泛的采用抽样调查方法，从体制上切断统计数据与不法利益的联系，彻底排除干扰。

　　我国是一个中央集权制国家，就一个“省”来说不可能有区别于全目的单独的统计体制，“全国一盘棋”仍是主流趋势，考虑到我国地域广阔，各地情况千差万别，统计体制实行“集中统一领导、分级分类管理”有许多优点，如能将“分级管理”与“垂直管理”有机结合起来，可以取长补短。另外，统计需求的多样化和多种经济成分的共同发展，必然引起统计组织的多样化，为此应在稳定部门统计和企业统计的同时，大力发展民间统计组织，并实现与政府综合统计、部门统计、企业统计四者之间的合理分工，做到职责明确，协调一致。

　　三、未来统计体制改革的横式思考

　　我们认为，我国未来统计体制的改革应建立集中统一领导、分级分类垂直管理、政府综合统计、部门统计、企业统计、民间统计四位一体，职责明确、协调一致、精干高效的统计体制。具体模式：

　　（一）政府综合统计管理体制应实行分级垂直管理体制

　　对于政府综合统计管理体制，目前议论比较多的模式主要有“一垂三统”、“分级管理”、中央和地方二元体制”、“上划下管”等，这几种体制模式各有利弊。“一垂三统”（由国家统计局统一管理县及县以上各级统计部门，在统计业务上垂直领导，在编制、干部，经费上统一管理）优点是有利于增强统计系统的抗干扰能力，确保国家统计局调查任务的完成和全国统计工作的集中统一，但需要国家必须拨出充足的统计经费作保障，国家财政负担重；“中央和地方二元体制”（在全国统一协调下，分别建立中央和地方统计系统，中央统计系统垂直管理，地方统计系统相对独立，中央和地方互不隶属）的优点是中央统计系统精干灵活，但地方的统计工作抗干扰性差，并会在人力、物力、财力上造成一定的浪费；“分级管理”（各级统计部门有各级政府管理）虽能做到各级均能承担相应的统计经费，减轻中央财政负担，但削弱了全国的集中统一，抗干扰性差，且从目前的统计实践中已愈来愈暴露出许多不适应：“上划下管”（下级统计机构的人员、经费、编制上划一级，上级统计机构在开展工作的各个方面向下下管一级）从现行地方包干的财政体制来讲地方政府没有积极性，缺乏可操作性。从我国地域广阔、各地发展不平衡的国情特点看，统计体制“统”的太死不现实，也不利于调动基层的积极性，实行“集中统一领导、分级分类管理”仍是主流趋势，如能将“分级管理”与“垂直管理”有机结合起来，可以取长补短，既可排除地方干扰，也能提高统计资料的时效性，同时也有利于国家大范围地开展国家、省、市地三级一套样本的抽样调查。为此就政府综合统计体制而言，我们设想应建立统一领导下的分级垂直管理体制。即：国家、省、市地级的统计机构垂直领导，由国家统计局实行人、财、物的垒方位管理；同时，根据抽样调查的需要，在不同的县市设立垂直管理的抽样调查队伍。这样，国家、省，市地的多数调查可以实行国家、省、市地三级一套样本，进行超级汇总，达到“快、精、准”的目的，并能够避免多个环节对统计数据造成的误差，可以有效地保证国家、省，市地一级宏观决策所需要的信息质量。县市级及以下统计机构划归地方管理，乡镇（街道）统计作为县级统计机构的派出机构，从而建立起地方统计的垂直管理体制。地方统计数据主要为当地政府服务，对国家、省和市地只起参考作用。

　　（二）政府综合统计部门按工作流程和行业设置内部机构，并强化综合业务部门的组织协调职能

　　按照正常的统计工作流程，即规划设计、采集加工、开发应用、协调保障设置政府综合统计部门的内部机构，并将其管理职能和业务职能分开，形成“小机关、大调查机构、多中心”的格局。“小机关”是指行政机关要小，其职能是代表政府对全社会的统计工作进行管理，主要是进行统计的规划设计、管理、统计信息的对外发布以及统计执法和后勤保障工作：“大调查机构”是指统计数据的调查机构要庞大，其职能主要是进行国民经济和社会发展重大数据的采集调查；“多中心”是指在政府综台统计系统的内部要突出工作重点，强化综合业务部门的职能。统计信息的调查是整个统计工作中最为繁重的环节，为了科学组织调查，对调查机构再按行业设置相应的内部机构。在对内部机构进行合理分工、搞准，搞实各专业统计数据的基础上，按照统一、效能、协调的原则，强化综合业务部门的组织协调职能，逐步形成“五个中心”，即：以国民经济核算职能为依托，组织各专业统计和各有关部门，形成国民经济核算中心；以综合分析咨询职能为依托，组织协调各专业统计，形成国民经济分析研究和咨询中心；以统计设计管理职能为依托，组织协调各专业统计形成统计设计管理中心；以集中数据处理职能为依托，组织协调各专业统计和大型普查、调查，形成统计数据处理中心；将普查职能单列，建立普查中心。

　　（三）部门统计要逐步建设成以统计信息为主体的行业信息中心，并对其所管辖的行业实行垂直管理

　　从目前部门统计工作的实际情况看，部门统计如只进行本行业的统计工作，由于其工作量较小，往往得不到行业主管部门的重视，多数没有独立的统计机构，没有固定的专职人员，统计工作质量得不到应有的保证，其职能发挥也受到一定程度的限制。为适应市场经济的需要，部门统计应适当拓展其职能，逐步向实体或半实体型的行业信息中心转变，其好处是不仅使统计工作摆脱了行政干预，保证了统计数据质量，而且也进一步延伸了统计信息的效用，能够更好地服务于社会。为确保部门统计的工作质量，部门统计的管理体制应该与政府综合统计的体制相适应，为此，部门统计应对其所管辖的行业实行分级垂直管理，分级的“拐点”也确定在县市级。当然部门统计在业务上也应同时接受当地政府综合统计部门的指导。

　　（四）健全基层统计网络，加强“源头”统计基础建设，实现统计基础工作规范化

　　健全基层统计网络，保证“源头”统计质量是做好全社会统计工作的基础。应建立健全各类基层统计机构，充实基层统计力量，形成完整的统计网络，并加强基础设施建设，完善各项规章制度，实现统计基础工作规范化。乡镇统计机构要逐步向“实体型”转化，履行好综合统计的职能；企事业单位特别是大中型企业的统计机构，要逐步由分散的专业统计转变为集中统一的综合统计，并面向市场，及时、准确地搜集、整理与本企业经营管理、与市场竞争有关的统计信息和市场信息，搞好市场调研，为企业发展提供全方位的咨询服务，充分发挥统计在企业经营管理和决策中的作用。

　　（五）高度重视和大力发展民间统计

　　随着社会主义市场经济的不断发展，各种行为日益社会化，信息来源渠道多样化，必然要求统计组织类型多元化，统计体制改革也必然要向建立“社会化大统计体系”方向发展。民间统计顺应市场经济发展的历史潮流而产生，其作为政府综合统计、部门统计、企业统计的必要而又有益的补充，是社会经济统计中不可或缺的重要组成部分，在市场经济条件下它的存在和加快发展是非常必要的。随着社会经济的发展，社会各界对统计信息的需求越来越大，形式也更加多样化，政府综合统计很难全面满足社会各阶层对微观信息的多样化的需求。而大力发展民间统计，由民间统计来更多地承担微观信息的调查和咨询服务职能，不但可以更好地满足市场和社会公众的需求，而且可使政府综合统计能够把主要精力放在宏观统计信息的搜集、整理、分析方面，更好地为宏观决策服务。民间统计由其所有制性质所决定必然具有队伍精悍、灵活机动、快速高效的优势，能够完全按市场化原则进行运作，同时又是自收自支的经济实体，不用财政拨经费，是统计面向市场、面向社会、实现统计专业化和商品化的必然趋势，随着市场经济的发展必将在统计的社会化中具有愈来愈重要的地位，同时加快发展民间统计对加快建立“社会化大统计体系”以及对加快统计信息咨询业的发展均具有非常重要的作用。因此，21世纪应该高度重视和大力发展民间统计。要制定一些优惠政策，创造良好环境，鼓励个人和集体积极兴办民间统计组织，促进民间统计的快速发展；要加强立法和制定必要的规章制度，加强管理监督，规范和引导他们的统计调查行为；同时要积极鼓励和引导民间统计打破地区、部门和专业之间的分割和封锁，采取股份制等多种形式走集团化联合发展的路子。

　　（六）政府综合统计、部门统计、企业统计和民间统计要实现合理分工，建立起四位一体、共同发展的“全社会大统计体系”

　　在集中管理前提下的“分散型统计”是我国统计发展的必然趋势，这就决定了必须正确划分政府综合统计、部门统计、企业统计和民间统计四者之间的统计范围、职能和权限，实现四者之间的合理分工。合理分工的先决条件是要求政府综合统计部门搞好统一规划，要制定必要的制度和原则规范四者之间的关系，分清哪些应该由政府综合统计负责，哪些应该由部门统计负责，哪些应该由企业统计负责，哪些应该由民间统计负责，并要明确各自的服务对象。我们认为，政府综合统计其职能主要应是负责综合国民经济和社会发展的总体状况，负责重大国情国力的调查统计以及其他部门无力承担的统计领域，其服务对象主要是为政府领导的宏观决策服务，同时享有国家赋予的行政权力，管理各类统计组织，搞好统计的设计管理和全社会统计工作的监督管理；部门统计应该作为政府综合统计的补充和细化，其职能主要是负责开展本部门管理范围内的基本信息统计，同时为本行业部门管理上的需要开展一定的专业统计和搜集行业信息，其服务对象不但是为政府综合统计服务，还为本行业、本部门的管理服务；企业统计在满足政府综合统计、部门统计需要的同时，主要是针对本企业的实际，以生产经营性统计为主，面向市场，广泛搜集市场信息，为企业搞好统计服务；民间统计主要是面向社会公众、企事业单位、满足微观计划和市场的需要，主要职能是接受社会各界的委托开展统计调查，提供信息咨询服务，开拓统计信息的咨询服务市场，还可承担部分小企业的统计职能以及参与社会开展的各种评价。

　　在明确职能、合理分工的基础上，制订专门的法规对四者之间的关系加以确任，形成相互独立、相互依存、不可分割的有机统一体，各干各的事，为各自的服务对象搞好服务，既能避免重复统计，也能防止出现统计“真空”。我们认为，这种模式将是我国未来统计体制改革的基本方向。

[参考文献]
　　[1]朱孔来．新世纪统计与经济热点问题研究[M]．济南：山东省地图出版社，2002．1—64．