湖南省湘潭市交通运输局财务审计科/赵丽亚

2019年1月1日起财政部要求在全国行政事业单位施行权责发生制和收付实现制并行的的会计制度。各级政府部门如何全面落实好这项工作任务，财政部门如何获得高质量的财务信息是即将面临的重要课题。本文提出了推行政府部门购买会计核算服务是最高效的方式，分析了政府部门会计核算管理方式的历史变革，从三个方面阐述了推行政府部门购买会计核算服务的必要性和可行性，并对如何充分发挥政府部门购买会计核算服务的作用提出了建议措施。

2014年8月31日表决通过的《全国人大常委会关于修改〈预算法〉的决定》，修改后的新预算法第九十七条明确“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案”。2014年9月26日，国务院通过国发〔2014〕45号文件发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》，提出了“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的要求。同年12月，国务院批转了财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案（国发〔2014〕63号），权责发生制政府综合财务报告制度改革正式启动，力争在2020年前建立具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度。为此，近几年财政部进行了大量基础性工作,2015年起陆续配套出台了8个会计准则。2017年10月24日，财政部印发了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（财会〔2017〕25号），明确了自2019年1月1日起在全国行政事业单位施行权责发生制和收付实现制并行的“双功能、双体系、双报告”的会计制度。此项制度是服务全面深化财税体制改革的重要举措，在我国政府会计发展进程中具有划时代的重要意义。

本次政府会计制度改革，对各级政府部门来说，是一场基于会计核算原则、记账方式、会计制度体系等方面的重大变革。从以反映政府年度预算执行情况结果为主要目标的收付实现制政府决算报告制度，改变为需按财务会计和预算会计两个体系采用平行记账方式反映两套决算报告的制度，对于行政事业单位目前从事会计核算岗位人员的业务水平和业务能力提出了很高的要求。笔者认为，为更好地在全国各级行政事业单位顺利推行“双功能、双体系、双报告”的会计制度，保证会计信息质量，推行政府部门购买会计核算服务是最高效的方式。

一、政府部门会计核算管理方式的历史变革

笔者所在部门是地级市，曾经历过四次政府部门会计核算管理方式的变革。第一次是八、九十年代的政府部门有单独的财务机构，单独开户，独立核算，按财政部门的要求报送财务决算报表；第二次是二十一世纪初期，部分区县财政部门实行向政府部门委派会计的方式，按财政部门的统一要求办理会计核算业务，会计人员在账务所属单位办公，业务上归属财政部门管理；第三次是财政部门成立“会计集中核算中心”，作为当地编制部门下文成立的正式机构，负责全市所有政府部门原始凭证审核、记账、报表编报等会计工作，各单位只设报账员办理凭证传递和资金收付业务；第四次是2006年起财政部门进行国库集中收付制度改革，成立了国库集中支付中心，以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式，是对财政性资金的账户设置和收支缴拨方式的根本性变革。在国库集中支付中心运转正常后，撤销了会计集中核算中心及其职能，会计核算工作回归到各政府部门。

纵观政府部门会计核算管理方式的历史变革，一直是在顺应时代发展的不同要求而变化。财务管理“高效、节约、防范风险”的核心不变，但管理方式和手段一直是变化的。财政部门一直致力于找到会计核算准确、会计信息真实、会计报告全面、内控措施完善的政府部门财务管理方式。为此，采取过“派出去”的委派制和“收回来”的集中核算方式，均存在会计主体不明、审计责任无法追究、单位对财务管理认识弱化等方面的问题。目前实行的是国库集中支付和政府部门收付实现制预算会计核算方式。面对即将实行的权责发生制政府综合财务报告制度变革，财政部门和各级政府部门还需寻求到更为高效、合适的财务管理方式，以达到提高政府会计信息质量、提升政府部门财务和预算管理水平、全面实施绩效管理、建立现代财政制度的目标。笔者认为，推行向专业的会计师事务所或财务记账公司购买专业的会计核算服务是政府部门会计核算管理方式的首选，应大力提倡。

二、推行政府部门购买会计核算服务的必要性和可行性

（一）政府会计制度的特点决定了政府部门购买会计核算服务的可行性。

2015年起陆续发布的政府会计准则和2017年发布的政府会计制度是政府部门会计核算的准绳。构建了“财务会计和预算会计适度分离并相互衔接”的会计核算模式，制度、准则的概念和规则边界清晰，对各类经济业务有明确的账务处理要求。同时，取消了十几类不同行业的政府部门会计制度，统一执行2017年发布的政府会计制度，解决了不同部门会计信息可比性不高、同样业务不同的政府部门会计标准和政策不同导致无法统筹分析、政府部门财务报告信息质量较低等方面的问题。这种规则上的一致性和准则上的明确性，为专业从事记账服务的机构为各类不同的政府部门从事会计核算服务提供了可行性。同时，十八大以来对政府部门财经纪律严格规范，各类经济支出标准、支出范围、业务处理要求均有标准化和一致性的规定，记账服务机构的专业人员只需系统深入地掌握新政府会计制度和准则中的“双基础、双功能、双报告”、平行记账实务、财务会计与预算会计的勾稽关系等核心能力，就可以为不同的政府部门提供专业、优质、准确的会计核算服务，向财政部门提交符合要求的、高质量的“双报告”。这种生产过程标准化、产出成果明确化的服务性项目特别适合采用外包方式解决需求。

（二）政府购买服务管理办法和财务信息公开的要求决定了政府部门购买会计核算服务的合规性。

财政部2018年6月26日发布了《关于<政府购买服务管理办法（征求意见稿）>向社会公开征求意见的通知》，其中第十九条是明确应当纳入政府购买服务指导性目录的项目，第（四）项是“技术性服务”，即“技术评审鉴定评估、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等领域适合采取市场化方式提供的服务事项”。同时，还明确了“政府购买服务包括购买直接受益对象为社会公众的公共服务及直接受益对象为政府自身的履职所需辅助性服务，本办法主要规范政府购买公共服务，政府购买履职所需辅助性服务按照政府采购有关规定执行”。根据以上表述，政府部门购买会计核算服务适用于“政府购买履职所需辅助性服务按照政府采购有关规定执行”。根据各地财政部门印发的政府采购目录中，在服务类的目录中均有“会计服务”项目，会计核算、代理记账均属会计服务的典型业务，实行政府采购后应用于各行政事业单位实际需求是有规可依，符合政策要求的。

近几年，各级政府和社会公众对政府部门财务信息公开的要求越来越宽泛，包括部门预算、决算、财务分析、绩效自评报告、三公经费预决算及支出情况、重点民生资金等专项收支情况等内容都需要在网站上进行公示，公示的要求还会越来越多。经过多轮对违规发放津补贴的清查，政府部门公职人员的个人收入和福利已均衡化、阳光化。政府部门的财务收支情况相对于公众而言没有保密性可言，应该接受社会公众的监督。这些特点，均决定了由从事记账服务的机构提供会计核算服务没有违反涉密的规定，政府部门也不需要有这方面的顾虑。

（三）专业财务人员匮乏与财政信息质量高要求的矛盾决定了政府购买会计核算服务的必要性。

各级政府部门受人员编制的硬性限制，很多部门人员年龄老化现象严重，长期缺乏从事工作量较大的基础性工作的人员。财务工作需要做大量的凭证审核、国库支付、凭证录入、会计核算、各类财政管理信息系统录入等费时、费力的基础性工作，需要细心、耐心、有财务专业知识和工作经验积累的人员。在各类政府部门中，除财政局、审计局以财务专业作为单位主要业务外，其他政府部门均有完全不同职责职能，对其履职所需的业务岗位如工程、法律、规划等方面进人需求更为迫切。财务管理虽然是各政府部门不可或缺的重要内部管理职责因此，但单位能够空出来的不多的编基本上会优先给予单位主要业务部门。专业财务人员匮乏又不能突破编制招考进人一直是困扰政府部门财务管理的主要问题。很多单位的财务人员只是考过会计从业资格证，并没有接受过专业教育，还有很多单位财务人员老化，长期承担大量繁琐、重复性的工作，在同一个岗位无法轮换，因缺乏激励措施，大多不愿接受和深入学习新业务新知识，业务能力和素质无法提升。

现阶段正在推进的政府会计改革，需要建立全面反映政府资产负债、收入费用、运行成本、现金流量等财务信息的权责发生制政府综合财务报告制度，对于从事财务工作，尤其是会计核算岗位的人员有着很高的专业要求。目前，很多基层政府部门财务人员的业务能力和素质达不到财政部门对于政府会计核算的要求。近期，财务部门采取了很多办法组织培训、学习、交流。但就目前政府部门面临的事务繁杂、工作量苦乐不均、激励机制不足等问题，愿意深入学习财务专业知识并致力从事会计核算工作的政府部门工作人员很少。如不推行更为高效的方式，因会计核算高素质专业人员的缺乏，部分基层政府部门提交的权责发生制政府综合财务报告可能会存在信息质量不高、错误较多、报告信息失真的情况。

通过政府部门购买代理记账机构从事会计核算服务，可以发挥专业优势，由专业人员对经济业务进行正确的职业判断，让专业的人做专业的事，提高会计核算的准确性，向财政部门提供优质的财务信息，还可以为单位财务管理提供建议。同时，政府部门可以将一部分职工从繁重的会计核算、录入工作中解脱出来，从事行政管理工作，缓解编制内人员不足的问题。

三、如何充分发挥政府部门购买会计核算服务的作用

政府部门购买会计核算服务并不等于完全把财务管理委托给代理记账机构，政府部门必须承担财务管理工作的主体责任，只是把需要会计人员进行职业判断的凭证录入、账务处理、报表编制等基础性工作交给专业机构进行。单位财务部门可以轻装上阵，将主要精力和工作重点放在抓好资金安全、全面推进绩效评价、进一步提升单位预算执行力和财务管理水平等方面。（一）夯实内控。完善的内部控制体系是确保单位能放心地将会计核算服务委托给代理记账机构的前提。完善的内部控制体系不但要有上下层互相监督、左右级互相牵制的业务流程设计，还要有全面合理、操作性强、得到落实的规章制度。在这样的内部控制体系下，业务部门的经济活动按规定的流程有序进行。会计核算人员只需将各类经济活动凭证如实按会计语言进行表现，做到客观、准确、完整、及时。（二）加强财务审核和专账核算。政府部门购买会计核算服务只是把会计核算、反馈财务信息这个环节委托出去。为避免资金管理风险，单位财务管理的核心岗位财务审核和资金支付还是应由单位在编职工担任。负责资金支付的出纳岗位，涉及资金安全，不适于委托非本单位职工之外的人员办理。财务工作负责人应把控财务审核的环节，认真审核各类原始凭证，不能将宣传和落实财经纪律的重要工作职责一包了之，不闻不问。反而更应加强这个方面的审核、复查、把关，注重对代理记账中专账核算的要求，确保专项资金核算清晰。单位可以把更多的精力放在管好用好财政性资金、提升财务管理水平上。（三）对代理机构会计核算的人员素质提出高要求。代理记账机构应提高认识，抓住机遇，在努力拓展新业务的目标下，对政府购买服务政策的正确理解和把握的基础上，不断提高自身业务能力，培养业务精、品行好的专业会计核算人员，适应政府部门对会计核算服务的需求和要求。人才培养是代理记账机构的第一要务，一名出色的会计核算人员除了做好会计记录、录入、报表编制等工作外，还可以从专业的角度对政府部门财务管理提出改进的建议和意见。着力于政府部门对这类专业人才的需求并持续培养是代理记账机构抢站新业务、适应新形势应该重点关注的。（四）财政部门加强对代理记账机构的信用管理。作为代理记账公司、会计师事务所等代理记账机构的业务主管部门，财政部门应进一步加强对代理记账机构的信用管理。对于职业水平低下、账务处理混乱、报表信息失真等会计核算能力达不到的代理记账机构，应加强检查督查力度和业务指导，适当时可以公示通报检查督查结果，使会计核算能力优秀的代理机构得到更多的关注和业务委托。对会计信息造假，明知是违反财经纪律的经济业务还予以处理的代理记账机构记入信用管理黑名单，强化代理记账机构遵守《会计法》的意识和责任。