王锦浩
摘要：政府预算外资金的使用是建立科学公共财政过程中的一个重要问题。本文分析了我国预算外资金使用中存在的问题，并提出了笔者对此问题的建议。


关键词：预算外资金 资金使用问题 公共财政


一．我国预算外资金问题的由来


我国预算制度改革与完善的目标是使预算制度适应社会主义市场经济体制的要求和政府职能转变的需要。然而，在这个过程中我们面临着一个严峻的问题：目前预算收入占GDP 的比重逐年下降，预算制度所应对的职能是部分的财政职能，无法完成其所应当承担的政府职能，或者说很多政府承担的职能并不是通过预算来实现的，而是通过预算外资金和非预算的财政性资金来完成的。这样，一方面这部分资金的使用由于缺乏预算的约束而产生极大的效率损失和不规范的政府行为；另一方面是预算没有足够的财力支持，其改革只能实现形式上的目标，无法全部反映政府的活动范围，无法体现政府的职能要求，无法对政府行为进行约束与监督，预算目标当然也就难以实现，也不能称之为真正意义上的现代预算制度。因此，要完善预算制度，一个必要条件就是要重新确认预算资金的合理范围并进行制度与管理的规范。


二．我国预算外资金出现的问题


预算外资金的存在，对中国的预算管理制度造成了巨大的影响。由于缺乏有效的制约和管理机制，在资金运用过程中，很容易导致地方政府大量违规行为的产生，这也对政府的信誉也造成了负面影响。


1、财政管理范围过大过宽


一些地方的政府和财政部门为加大管理力度，人为扩大了预算外资金管理范围，将部分不应管的资金也纳入了预算外资金管理。这个问题具有较大共性。如将预算内转出的各类资金、所属单位和下级单位上缴的收入、资产变价和租赁收入，经营服务性收入、反映在往来科目中的收入、账目以外的收入、以及收回的支出等，作为预算外资金管理等。


2、部分预算外资金未纳入预算管理也未纳入人大监督范围


1993 年以来，国家分几次出台政策，将所有罚没收入和部分行政性收费、政府性基金纳入预算管理。相关政策比较明确，但在基层未得到认真执行，部分基金、收费、罚没款项仍作为预算外资金管理，造成预算收入不完整，财政决算不实。如在很多地方，征地管理费、社会抚养费、排污费、水资源费和公安系统收费等主体收费项目都尚未纳入预算管理。国务院要求，各级人民政府要接受同级人大对预算外资金使用情况的督。实际上目前各级人民代表大会只对预算资金进行监督，预算外资金仍游离于人大监督之外，除个别重要事项和大额支出由政府首长决策外，其他预算外资金管理权限均由财政部门行使，财权过于集中，权责不对称，进而造成管理不规范、收支随意性强、暗箱操作等弊端。我们认为，既然预算外资金属于财政性资金，就是公共资金，就需要立法机关的监督。因此，在这个问题上，存在法律盲区，有待于立法规范。


3、预算外资金收支预决算制度不健全，综合预算制度难以落实


按照规定，财政部门应建立预算外资金预决算管理制度。要在认真审核单位预算外资金收支计划和单位财务收支计划的基础上，编制本级预算外资金收支计划，报经同级人民政府批准后实施。年度终了，财政部门要审批单位的预算外资金收支决算，编制本级预算外资金收支决算，并报同级政府审批，在此基础上，编制包括预算内、外收支的综合财政计划。实际执行中，县乡两级均未建立预算外资金预决算制度，市级的预决算制度往往也是流于形式，难以发挥实际作用。


还有，综合预算制度难以落实也很突出这一点在经济欠发达地区尤为突出。由于预算内财力不足，财政平衡的基础很不牢固。多数经济欠发达地区的财政平衡实际上是建立在“应支未支、应保未保、应拨未拨”的基础上的，预算内欠账多，财政资金只能围着“保吃饭”低层次运行，财政宏观调控的能力很弱，搞建设的资金更是少得可怜。在这种情况下，如果将有专项用途的预算外资金和预算内资金统筹使用，就会出现预算内吃预算外的现象，致使预算内、外两方面的资金需要都得不到保证，更达不到提高地方财政宏观调控能力的预期目的。


三．对我国预算外资金管理的具体措施


1、深化“收支两条线”管理改革，积极推进综合财政预算


建立公共财政收入征管体系和国库集中收付制度是我国财政体制改革的一项重要内容。应该说实行真正的综合财政预算，将预算内外资金统一安排使用并最终取消预算外资金，只是时间问题。根据国务院转发财政部深化收支两条线改革意见，目前我国总体上是依照与人民群众生活相关程度，采取逐步将预算外资金纳入预算管理的做法。因此，各级财政首先要将国家明确规定应纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金不折不扣地全部纳入预管管理，相应支出通过预算予以安排。其次对有预算外资金收入的单位必须自下而上地编制预算外资金收支计划，并将其纳入单位的财务收支计划和财政的综合预算；预算外收入要全部纳入专户管理，相应支出由财政统筹安排，要逐步改变按照收入比例提取经费的作法，要比照部门预算的统一要求核定经费支出，实行“预算制”，进而促进执收执罚部门依法行政。各级财政部门要改变过去那种重分配轻管理、重审批轻监督、重微观轻宏观、重预算内轻预算外的传统理财观念，充分认识财政宏观调控和财政监管工作的重要性，克服本位主义和小团体意识，切实加强综合财政预算编制工作，提高财政资金的管理能力。


2、加强财政监督


实践表明，如果没有一个健全有效的财政监督管理机制，任何财政改革政策都不可能取得预期效果。在实际工作中，对预算外资金监督主要是监督乱收费、乱开支预算外资金的行为。监督的绩效表现在两个方面：一是及时发现预算外资金的滥收、乱收、乱用现象；二是对这种现象出现后怎样处罚，使犯规者以后不敢轻易再犯。为了实现第一个方面的绩效，笔者认为必须在政府监督基础上引进社会中介机构的社会监督。因为例如会计师事务所等中介机构其行为动机在于发现违反国家财政纪律的行为和金额，其主要收益来源于对违纪违法者的罚款，其个人利益和罚款收益紧密联结，有较高的积极性。而且，社会监督者分布在各条战线、各地区，有众多获取信息的渠道，也具有充分的时间、精力以及较高的职业素质和职业道德同那些违法乱纪者斗争，从而能在很大程度上弥补了政府监督上信息少、检查少、经费少、人力少的缺陷。因此，在预算外资金管理中，充分发挥中介机构的社会监督作用是一项明智的选择。我国每年进行财务大检查，查出的违纪资金一年比一年多，但违纪违规财政行为仍不断，根本原因在于处罚不严。因此，寻找一种制度安排，从严执法，对搞好监督管理至关重要。


3、实行票据统一管理，加强源泉控制，完善专户储存


首先，收费渠道要合理。预算外资金有它的和理性和合法性，不能在经济利益的驱动下之人民利益，国家利益于不顾，对此应由省政府组织物价、财政部门对所有收费单位收费部门进行拉网式检查，重新明确各单位收费范围，收费项目，提高收费标准的单位一律和收费标准，是企业及基层单位了解收费范围和内容。对违反规定自立停止执行。


其次，严格票据管理是加强预算外资金管理的源头。凡是收费单位，必须按规定到物价部门申请“收费许可证”，凭证收费。收费是必须是用财政部门统一印制的收费收据。而没有收费许可证或收费资金为纳入财政预算内管理的单位，一律停止发放票据。


解决预算外资金的根本途径，仍然是对中央和地方财政权力的进一步划分和界定，给以地方在税收收入上的更大自主权和享受受益的权力，归根结底，就是要逐步减少预算外收入在地方政府财政收支中的比重直到其逐步消失。


参考文献：


[1] 认真实行“收支两条线”的规定 搞好预算外资金管理[J]. 北京教育（高教版） , 2001,（06） .


[2] 乌云. 试论预算外资金问题[J]. 呼伦贝尔学院学报 ,2005, （01）