权体现政府活动的范围和方向，支出责任是政府 履行事权的财政支出义务，建立事权和支出责任相适应 的财政体制是深化财税改革的重要内容。近年来，江干 区以“事权界定清晰、支出责任明确、转移支付规范、 体制运行高效”为方向，不断深化区对街道（镇）财政 管理体制改革，在增强街道（镇）政府公共服务能力， 调动街道（镇）经济发展积极性方面，进行了有益探 索。随着经济发展和社会环境的变化，现行体制逐渐出 现了诸多不适应性，急需作出调整和完善。笔者对现行 体制进行分析，并结合区情提出今后街道财政体制调整 的思路，为完善江干区街道财政体制提供决策参考。
一、江干区街道（镇）财政体制历史沿革
1986—1993年，杭州市实行划分税种、核定收支 与分级包干的财政体制，在此基础上，江干区相继建立乡镇、街道财政，以“划定收支、增收分成、超支 不补、结余留用”为主要内容的街道（镇）财政体制 开始实施。1994年，实施分税制财政体制以来，结合 江干区的行政区划及社会经济发展的变化，先后对街 道（镇）财政体制进行了六次较大的调整和完善。 （一）划分税种、核定收支与分级包干的财政体制 1986年，根据省政府《关于建设乡（镇）财政的 暂行规定》，建立乡（镇）财政，实行“定收定支、 增收分成、超支不补、结余留用”的财政管理办法， 划定各乡镇的收支基数，以基期年总收入实绩作为收 入基数，乡镇分成收入和财政补助款为留用基数，收 入基数减去留用基数之差作为上缴基数，实际收入超 留用基数环比增长6%部分区、乡镇进行分成。 1992年，建立街道财政，并实行“确定基数、超 收分成、短收自赔、结余留用”的财政管理办法，街 道财政收入基数按街道所属企业上缴的1991年集体企
业所得税核定，支出基数按1991年对各街道办事处实 际拨款和各项补贴核定，财政收入超过收入基数环比 增长5%的部分由区、街道分成。 （二）调整完善的分税制财政体制 1．1994年街道（镇）财政体制调整。对街道和乡 镇实施以“确定基数、超收分成、短收自赔、结余留 用”为主要内容的财政管理体制。以1993年为基期年 确定各街道、乡镇的收支基数。四季青乡、彭埠镇、 笕桥镇、丁桥镇等4个乡（镇）财政收入年递增5%后 的增收部分由区、乡（镇）八二分成，南星、闸口、 紫阳、望江、凯旋、采荷、闸弄口等7个街道收入基数 年递增5%后的增收部分由区、街道七三分成，财政收 入未达到当年收入基数（包括应递增5%部分）由街道 （乡镇）自有财力赔补。 2．1998年街道（镇）财政体制调整。一是重新核 定街道、乡（镇）财政收支范围，乡镇初级中学经费及 相应事权一并下放，九堡镇和下沙乡原承担的公费医疗 经费及相应事权上划至区承担。二是确定收支基数和增 收分成比例。以1997年财政收入为基数，年递增5%后 的增长部分，区和街道按7∶3比例分成，与四季青镇、 笕桥镇、彭埠镇按8∶2比例分成，与丁桥镇、九堡镇、 下沙乡按7∶3比例分成，完不成1997年基数及应递增部 分，由各街道（乡镇）按60%比例赔补。 3．2001年街道（镇）财政体制调整。主要调整 了财力分配办法，通过实施增收分成和奖励分成两种 方式激发街镇发展经济的积极性。针对街镇参与分 成收入部分，超2000年基数的区留成部分街道分成 60%、四季青镇、笕桥镇、彭埠镇的分成45%、丁桥 镇、九堡镇分成60%；针对街道、镇财政与地方税收 工作站负责征收的分税制财政收入，超2000年基数的 区留成部分全额奖励各街镇，完不成2000年基数部分 的由街镇按60%比例赔补。 4．2004年街道（镇）财政体制调整。主要调整内 容有：一是调整收支范围，原镇财政中小学教育支出 调整为区级财政教育支出；二是调整财力分成比例， 街道（镇）财政收入超过2003年基数部分的区留成部
分，区与采荷、凯旋、闸弄口、彭埠镇、九堡镇、丁 桥镇按40∶60比例分成，与四季青街道、笕桥镇按 60∶40比例分成，短收部分街道赔补60%、各镇按分 成比例赔补；三是实施“两保一挂”奖励政策。 5．2008年街道（镇）财政体制调整。一是扩大 企业税收属地管理范围，将省级、市级属地企业、区 本级原保留企业（除滨江、宋都房产集团外）和其他 新办企业税收全部划为街道、镇财政收入。二是实施 环比增长、超收分成。从2008年起，各街道、镇的收 入基数统一按10%的比例实行环比递增，经常性收入 超基数（环比增长后）的区留成部分，各街道、镇一 律分成85％；房地产业产生的地方财政收入区留成部 分，各街道、镇一律分成20%。三是建立转移支付制 度用于区域均衡发展。 6．2013年街道（镇）财政体制调整。基于营改 增改革、区级产业导向及区块发展均衡性考虑等因素 影响，实施了以“属地管理、划分税种、分类分档、 超收分成、转移支付、激励共赢”为主要内容的街道 （镇）财政管理体制。一是结合街道发展实际设定 不同环比增长率，四季青街道为20%，园区为12%， 九堡、丁桥、采荷、凯旋、闸弄口8%，彭埠、笕桥 5%。二是根据税种划定不同分成比例，营业税超收分 成区与街道分成比为1∶9，其他税收分成比为4∶6。 三是降低房地产分成比例。房地产业产生的地方财政 收入（不含城市教育费附加收入）的区留成部分，各 街镇和园区分成10%。
二、江干区街道（镇）财政体制改革的积极效 应及问题分析
（一）积极效应 经过多年来的体制改革，江干区进一步理顺了与 街道（镇）的财政分配关系，调动了街道（镇）发展 经济、培植财源的积极性，初步建立起了区与街道 （镇）共同发展的收入增长和财力分配机制，有效促 进了全区财政收入的稳定增长和公共服务水平的稳步提升。 1．进一步理顺了财权事权关系，有利于全区统筹 协调发展。一方面，诸次财政体制改革中均按照确定 的事权关系逐项进行整理，并将所涉经费列入财力基 数，确保了各街镇的基本运转能力。另一方面，针对 各街镇发展的不均衡性这一历史性问题，通过设置不 同的超收分成比例、环比增长比例等方式缩小街镇财 力差距，确保全区统筹协调发展。近年来，街镇之间 财力差距逐步缩小，财力分布更加均衡。据统计，财 力最强街道和财力相对薄弱街道的财力差距比由2012 年的25%下降到2016年的18.6%，缩小近7个百分点。 2．进一步调动了街镇培植财源的积极性，有利于 经济转型发展。2013年开始实施的街镇财政体制中， 按照收入性质设置了不同的分成比例，其中经常性收 入中营业税收入为90%，其他税种60%，房地产收入为 10%。在体制导向下，各街镇纷纷聚焦于服务业、信 息业、金融业等新兴产业，大力引进优质成熟税源。 2016年，新兴产业税收增至49.23亿元，占经常性收入 比重达57.86%，其中，信息服务业、现代商贸业、金 融服务业、中介服务业等产业税收分别达4.62亿元、 24.16亿元、7.41亿元、5.97亿元，平均增速达94.93%、 11.95%、21.95%、27.35%，经济转型成效初显。 3．进一步提升了街镇公共服务能力，有利于推进 基本公共服务均等化。历年财政体制根据街道政府职能 和社会事业发展需要，把行政事业运行、社会保障、城 市管理、学前教育、基层文化建设、综治等经费支出纳 入街道财政支出范围并核定支出基数，逐步提高了街镇 基本公共支出保障水平。2008年、2013年的街镇财政体 制改革完善了转移支付制度，规定因区级战略部署及政 策性因素增加的支出，区级给予专项补助，2013—2016 年累计财政转移支付达2.2亿元，有效弥补了部分街道 重点基础设施建设、为民办实事工程项目的财力不足， 保障了基本公共服务水平的不断提升。 4．进一步增强了科学理财意识，有利于财政资源 的有效配置。从财力结构看，通过对“营改增”政策 的分析预判，在2013年的体制中明确了“做大营业税
基数”的导向，通过对营业税加大分成比例的做法激 励营业税增收。体制运行期间，全区营业税（含营改 增）税收增至43.59亿元，平均增长17.0%，高于财政 总收入增幅3.5个百分点，有效做大了营业税基数，财 力结构进一步优化。从支出结构看，2013年体制建立 了财政供养人员控制制度，按照2012年街镇供养人员 情况确立基本支出基数，增强了街镇科学用财理财意 识，有利于引导财力向民生等重点领域倾斜，从而进 一步优化了支出结构。 （二）存在问题分析 1．经常性收入增幅低于环比，体制激励效果削 弱。受宏观经济形势影响，经常性收入增速趋缓，四 年来全区经常性收入平均增幅为7.6%，低于现行体制 设置的平均环比增长比8%，致使街镇经常性超收分成 金额少，部分街镇超收分成倒挂，一定程度上影响了 街镇发展经济的积极性。从街镇财力构成看，四年经 常性超收分成总量为负数，凯旋、四季青、闸弄口、 丁桥等街道甚至四年都未拿到超收分成，均依靠结余 资金保障运转。随着时间的推移，一方面街道招商引 资的积极性受到挫伤，另一方面街道结余减少后的运 转保障也成为难题。 2．对招引重点税源的激励不足，抓大扶优的效果 不明显。虽然体制中配套实施了对主导产业的激励政 策，但由于政策门槛较低、财力返还有期限限制等， 街道招大引强的积极性不够足，招引的税源质量不 高，招大引强的效果不明显。体制运行期内，街道共 引进企业9949家，税收百万以上企业133家，仅占企业 招引量1.3%，税收千万以上企业仅22家。 3．公共服务需求逐年增加，街道财政收支平衡压 力加大。随着城市化的加速推进，民生改善、综治管 理等社会事务支出增多，街道政府职能和管理事务范 围逐步扩大，街道财政供养人员及条线管理人员逐年 增加，加上部分条线主管部门事权下沉，街道支出压 力逐年加大。2016年，街道总支出达13.16亿元，年均 增长8%，超可用财力增长4.3个百分点，收支缺口只能 通过自筹经费及消化历年结余弥补，财力不足与支出高速增长的矛盾凸显。 4．大招商机制下，税源引入方和属地方的利益分 配需明确。为解决资源分布不平衡的问题，区出台了 资源共享的大招商机制，打破了资源的属地界限，但 是，由于企业实行属地管理，税源引进街镇和属地街 镇的利益划分如不合理，极易造成对引进企业的“服 务不到位”“设门槛”等不利于企业在本区长远发展 的问题，背离协同招商的初衷，不利于全区经济的合 力发展。
三、新一轮街道财政体制改革的难点和方向
（一）改革难点 财政体制调整是一项系统工程，不仅涉及区与街 道的财力分配、事权的划分和既得利益的调整，更涉 及对街道产业发展的激励，对区与街道的发展具有重 要的引导效用。总体看来，体制调整的难点主要聚焦 在三方面： 1．事权和财权如何进一步合理划分。事权划分 是财权划分的前提，以事权为基础划分各级财政的收 支范围及管理权限，是建立完善、规范、责权明晰的 分级财政体制的核心与基础。近年来，随着经济社会 的高速发展，人口城市化加速推进，街道的功能在不 断扩展和强化，特别是受“五水共治”“三改一拆” 等中心工作的实施、城市管理等事权的下放等因素影 响，街道的事权逐年增加，支出的保障渐成难题，急 需在新一轮体制中予以解决。 2．调控与激励如何进一步科学设置。激励与调 控是一对矛盾的统一体，激励政策需要较大的财力分 配来调动街道发展经济、培育财源，节约支出的积极 性，满足街道对财力分配上较高的期望值；而实现全 区“打造国内一流现代化中心区”的战略目标，又必 须增强区级财政的统筹调控能力，集中财力保障公共 财政向全社会覆盖的支出需要。如何在激励政策和调 控政策中找到一个较好的结合点，是新一轮财政管理 体制制定中的重点和难点课题。
3．引导和监管如何进一步有效把握。随着社会经 济的发展，街道财政的实质地位越来越重要，街道庞大 的资金盘子与薄弱的财政管理之间的矛盾日渐突出，街 道人大对财政的监督作用还需进一步加强。如何通过业 务指导、体制引导等方式，进一步加强对街道财政监 管，深化街道公共财政管理改革，有效提升财政资金使 用效率，成为本轮财政体制急需解决的难题。 （二）新一轮体制的主要导向 基于当前体制改革的难点分析，在新一轮街道财 政体制确定过程中，应着眼于解决体制与现实的不适 应问题，强化体制在保障、激励、引导、规范等方面 的导向作用，以促进全区经济和社会各项事业协调可 持续发展。 1．建立与街道有序运转相适应的保障机制。随 着打造“国内一流的现代化中心区”目标的提出，全 区各项社会事业的发展进入优化提升的阶段，为确保 街道社会各项事业均衡发展，按照“应保尽保”的原 则，将涉及街道基本运转的常态化事项全部纳入支出 基数，确保街道的正常有序运转。 2．建立与经济稳定发展相适应的激励机制。随着 全区“一体两翼”的经济发展格局的基本形成，资源 优势逐步释放，为确保税源的招、留、增，按照“抓 大不放小”的原则，对存量企业的“留”和新增税源 的“增”加大激励力度，切实增强街道发展经济的积 极性，共同推进全区财政盘子的做大做强。 3．建立与抓大商扶优商相适应的引导机制。当前 全区正处于经济转型发展的蝶变期，峰会效应及钱塘 江战略实施，为全区发展提供了前所未有的机遇，要 建立与抓大扶优相适应的财政体制，进一步加大对引 进成熟、优质税源企业的支持力度，通过机制引导实 现资源向财源的转变，切实增强经济发展动能，推动 经济健康快速发展。 4．建立与管理权责明晰相适应的规范机制。十八届 三中全会以来，财政管理改革的要求越来越高，新预算 法规定，要建立全面规范、公开透明的现代预算制度， 要更加重视资金绩效，要注重财政中长期平衡管理。要通过新一轮体制的制定实施，进一步明确街道财权事权 界限，通过规范化管理促进街道工作的有效推进。
四、新一轮街道财政体制调整的具体内容
结合对现体制的分析及当前区域发展的阶段性特 点，立足于江干区全面建设“国内一流的现代化中心 区”的发展战略，区财政颁布实施了以“划定收支、 保障基本、累进分成、抓大扶优、激励发展”为主要 内容的街道财政管理结算办法。新一轮体制更加注重 对街道基本运转的保障，更加注重对基层财力的倾 斜，更加注重对引进优质成熟税源的支撑，增强了街 道发展经济、招大商招优商的底气和定力，为全区经 济健康稳定发展提供了动力源泉。其内容主要包含以 下五方面： （一）明确收入划分，确保财力合理分配 受“营改增”影响，全区财力增幅受限，以有限 的财力确保区与街道双方的利益，就必须科学合理的 划分收入，保持科学的财力分配比。新体制中，区财 政对全区未来三年的可用财力进行了科学测算，在综 合考虑确保区级统筹发展和街道基本发展的合理平衡 后，按照属地管理并兼顾行政管理的原则，对街道财 政收入重新明确了预算级次的划分，规定街道地方财 政收入包括财政级次划归街道的分税制财政收入及归 属街道的行政事业性收入、罚没收入，从而确保区与 街道财力比保持合理水平。 （二）划定事权范围，确定街道保障基数 进一步界定了街道的事权范围，按照事权责任划 定财政承担，确保街道基本运转。一是确定了支出基 数。结合当前街道的财政运行情况，以2016年各街道 支出为基准重新确定支出基数，将街道行政运行类、 城市管理类、民生保障类、综治维稳类等四大类涉及 街道基本运转的项目纳入支出基数。二是规范了交叉 事务承担机制。在充分考虑街道承受能力后，根据街 道受益程度，科学分摊支出责任，同时，将交叉事务 所涉经费纳入各街道的支出基数，严禁区级条线资金
配套，以此保证事权划分的稳定性。 （三）建立激励机制，促进街道招大引强 为更好地调动各街道发展经济、配置财源的积极 性，促进全区财政收入持续稳定增长和区域共同发 展，新体制进一步完善了激励机制。一是保存量。实 施税收累进分成制，对体制期内除新引进重点企业及 房地产企业以外的经常性收入形成财力的区留成部 分实行累进返还。其中，3亿元以下部分返还比例为 15%、3—6亿元部分返还比例10%、6亿元以上部分 返还比例2.5%。二是扩增量。激励实体经济发展，经 常性收入比上年超收部分区留成的10%对街道予以返 还。经常性收入同比下降的，按同比例对街道财力予 以相应扣减。三是抓大扶优。对体制期内新引进重点 企业按税收产出量给予财力返还，单家企业年度纳税 额超过一定限额的（四季青街道2000万元、其他街道 500万元），企业当年形成财力的区留成部分的80%归 属街道。 （四）规范转移支付，确保全区统筹发展 一是合理确定转移支付的规模。根据街道管辖人 口、范围、环境及税收努力程度等因素，合理平衡管 理成本。设立专项转移支付对街道一次性、临时性重 点事项予以适当补助，确保街道平衡发展。二是加强 转移支付资金管理。进一步强化对转移支付资金使用 的监督，明确规定转移支付资金的用途，确保资金的 使用去向，保障财政转移支付资金运行的公开透明， 提高资金使用效率。 （五）强化财政管理，提升资金绩效水平 一是强化“全口径”预算管理。进一步增强预算 刚性意识，编制全口径预算，减少预算的随意调整， 强化了街道人大工委的监督职能，强化对街道预算的 审核力度。二是深化开源节流。强化集约意识，以智 慧治理为引领，强化从人防向技防转变，进一步节约 行政成本。三是优化“三资”管理。进一步提升街道 “三资”管理的规范性和效益性，规范街道资产和资 源的处置，严格按相关程序运作，强化整合利用，切 实提升街道资产和资源的效益。

 ／江干区财政局课题组