杭州市临安区审计局　吴洪群

 一、立项背景
当前，随着城乡统筹发展和一体化建设的推进， 新农村建设步伐日益加快，“十三五”规划要求统筹 城乡工作，推进中心镇、中心村和特色村建设，各级 政府投资逐步向农村倾斜，比如美丽乡村建设、精品 村建设、农田水利建设等等，党的十九大又作出实施 乡村振兴战略的重大决策部署，坚持农业农村优先发
展。农村经济、农村环境、农村面貌将进入快速发展 和改变期。庞大的财政资金需要内部审计保驾护航， 在新的经济发展环境中，经济犯罪和职务犯罪风险日 益突出，镇街内部审计人员作为财政资金的一线守护 者，内部审计任务将会越来越重，同时内部审计也产 生新的矛盾和问题。如何在乡村振兴项目开展中更好 发挥内部审计监督作用，充分实现内部审计价值，是 本课题探索的方向。二、乡镇（街道）内审现状
（一）内审机构不够健全，随意性大 2001年以来，临安区下属各镇街历经2次大规模 的区域撤并，从原来的39个乡镇街道撤并到目前的18 个镇街，乡镇街道内审机构也随之调整，目前18个镇 街均成立内审机构，但各镇街由于事务繁杂，人员紧 张，内部审计的发展相对滞后。一是各镇街虽已成立 内审组织，但是大多以财政总会计、镇街单位会计、 农经站人员、村账代理中心人员兼职内审职责，没有 一个专职人员，内审人员既是“运动员”又是“裁判 员”，失去了内审监督的独立性。二是审计项目无年 度计划，多为临时任务、领导交办，主动性、计划性 不强。而且审与不审、审计程度的深浅以及最后的处 理意见等更多的是体现领导意志，随意性大。最终导 致审与不审一个样，严重影响了审计预期效果，影响 基层内审人员工作积极性。三是内审人员身兼数职， 工作协调、落实难度大，审计结果缺乏权威性。四是 审计工作制度不健全，工程流程不统一，审计经费未 列入预算。各镇街内部审计工作各做各的，审计质量 和规范性普遍不高，从而影响了镇街审计工作的正常 开展和成绩的体现。 （二）内审人员综合素质不高，专业人才少 随着城乡统筹发展和一体化建设的大力推进，经 济犯罪和职务犯罪成为更加需要防范的问题。乡镇、 街道的内部审计工作人员本身是财政资金的前线守护 者，内审的任务也将愈来愈重，因此内审中也一定会 摩擦出更多的矛盾与问题。近年来，内审地位得到一 定提升，内审队伍规模力量得到增强，但是内审队伍 各方面素质未同步紧跟，镇街内审队伍依然存在尴尬 的境遇。由于日常工作繁杂，人员偏少，日常培训不 多，对党在农村的各项经济政策、工程建设管理方面 的规章制度、各项专项资金管理制度及审计专业技术 知识等掌握不够，与内审工作要求不符。镇街内审人 员无专职化、抽调难、专业素质不高，部分镇街由于 年龄问题、身体健康问题、工作调动等等原因，内审
人员队伍极不稳定，内审工作人员长期处于新老交替 过程，而新进内审人员缺乏一定的实战经验，致使镇 街内审工作往往走过场，其职能难以正常发挥，直接 影响内审项目的质量和绩效。内审人员素质问题成为 制约镇街内审工作开展的一个主要因素。 （三）审计环境欠佳，审计工作难度大 审计环境的和谐与否在某种程度上对审计的工作 效果会产生影响，审计环境的和谐稳定能促进审计工 作的效率提高。一方面，当前部分乡镇街道的主要领 导对审计工作的重要性认识不足，仍然把工作的重心 落在经济建设、安全生产、党的作风勤俭、社会安定 等一系列工作中。只有在遇到问题时，才会考虑到审 计，而没有充分认识到内审工作预防、监督与服务的 作用，还是停留在事后审计的老观念。另一方面，不 同的审计单位对自身的素质要求也是不一样的，比如 经济较为落后的乡镇，其下属行政村担任村里出纳工 作的有的甚至是半文盲，因此在工作中缺乏基础的会 计与法律知识，会对审计工作的开展带来阻碍。
三、乡镇（街道）内部审计在助力乡村振兴中 应重点关注点
（一）以习近平新时代中国特色社会主义思想为 指导，开展镇街下属各村及单位主要领导的经济责任 审计 开展领导干部经济责任审计，要找准审计的切入 点和着力点。一是紧扣实现发展的高质量来审计。判 断是否牢固确立“绿水青山就是金山银山”思想，深 入推进美丽乡村建设；是否积极发展壮大村集体经 济，以加强内审监督促进转型发展、创新发展、均衡 发展。二是要紧扣提升人民的获得感来审计。新的时 代，呈现社会新的矛盾，承载人民新的向往。开展经 济责任审计工作，一定要紧紧围绕增强人民群众的获 得感、幸福感、安全感，把领导干部大力践行以人民 为中心的发展思想的情况作为审计的着力点，判断是 否牢固树立宗旨观，制定的政策措施实不实、保障和改善民生力度大不大、为民办实事项目效果好不好； 是否牢固树立群众观，重要决策的出台、重大项目的 安排、重大资金的使用是否坚持走群众路线、充分听 取群众意见；以加强审计监督引导镇街内管领导干部 真正实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本 利益。 （二）开展镇街建设项目内部审计，提高建设项 目规范管理水平 随着乡村振兴战略纵深实施，政府对农村基础设 施投入不断增加，镇街及村级工程项目的规范管理显 得尤为重要。目前镇街及村级工程项目管理中存在一 些普遍性问题，镇街内审工作应重点予以关注。一是 招投标管理不规范。招投标是严格控制投资、确保工 程质量、预防利用职务进行犯罪的有效手段，也是激 励对项目进行施工的企业之间良性竞争，确保公开、 公平、公正原则得以贯彻的重要手段。目前每个镇街 均设有小额公共资源交易中心，负责本乡镇小额投资 项目的招投标工作。由于部分镇街主管人员自身规避 风险意识不高，对招投标管理工作不重视，导致建设 工程直接发包、指定委托或招投标流于形式等现象较 为普遍，特别是设计、监理等服务项目应招未招问题 尤为严重。二是建设项目合同管理不规范。建设工程 的合同包含了项目建设的金额、施工日期与质量要 求，明确合同签订双方之间的责任、权利与义务，这 是项目建设的重点内容，也是建设中双方解决矛盾的 重要依据。镇街及村级建设项目合同执行过程中，个 别工程合同甚至存在逻辑错误，合同签订过程不严 肃；签订合同与相关法律法规相抵触，工程预算定额 国家及省的相关标准中有明确的规定和计算方法，由 于具体操作人员专业知识薄弱，在合同中随意订立与 相关规定相抵触的合同条款；合同执行不严肃，执行 过程中随意更改主要条款，增加工程投资。三是建设 项目结算不规范。部分镇街及村级组织往往不进行工 程价款结算审计，直接以协议价、合同价或施工方提 交的工程量进行价款结算；工程款支付内控不严，甚 至出现超额支付工程款现象，工程款项直接支付给
合同之外的单位或个人的情况，极大增加了资金流 失的风险和诉讼风险。四是建设项目档案资料管理 不规范。建设项目资料不完整、现场管理资料管理 混乱，部分镇街及村级组织建设项目负责人不负责 任，项目建设中不办理工程签证，口头答应，事后靠 追记补办，甚至在结算审计过程中还在补办签证手 续，由于当时现场发生的具体情况回忆不清，补写的 签证单与实际发生不符，数据不准，签证用词模棱两 可，计费依据不足等，易造成价款结算争议和后续监 管难度加大。 （三）开展专项资金内部审计，提高专项资金使 用绩效 十九大报告强调农业农村农民问题是关系国计民 生的根本性问题，把解决好“三农”问题上升到战略 高度。近年来，我省各级党委、政府认真贯彻落实党 中央和省各项强农惠农政策，各级政府从政策层面出 台了一系列涉农专项资金政策，财政涉农资金投入总 量逐年加大，在改善农民生活生产条件、保障农业发 展、促进农民增收等方面发挥了非常重要的作用。但 是，目前各项涉农专项资金也普遍存在一些问题：一 是政策统筹整合不足，体制机制性问题凸显，涉农资 金的管理、分配涉及相关的行政主管部门较多，例如 农办、农业、林业、水利等部门，增加涉及农业专项 资金的投入使用，这愈加凸显资金管理中本来存在的 条块分割、交叉重复、上下权责不匹配等问题，从而 对涉农资金使用的效益和国家支农政策的效果产生一 定的影响。二是弄虚作假手法多样，违规套取或骗取 涉农资金，涉农资金在管理、分配、使用中存在虚报 项目、虚报投资、虚报资料、多头重复申报，以假乱 真、以旧报新、造假冒领等手段套取或骗取涉农资 金，严重影响了涉农资金的惠民效果。三是补助对象 组织基础薄弱，运营不规范，部分涉农专项补助项目 涉及的经营组织内控措施薄弱，财务规范意识淡薄， 存在会计核算不规范，核算资料造假，财政补助收入 不入账，虚假发票及白条列支等情况。四、加强乡镇（街道）内部审计更好服务乡村 振兴战略的方法及举措
（一）进一步完善镇街内部审计机构，提高内审 独立性。加强镇街内部审计工作，发挥内部审计的监 督作用，各镇街党委政府应高度重视内审工作，为内 审工作开展创造良好环境。建立健全内部审计机构， 配备专职内审人员，加强镇街纪检与内审监督合力， 镇长、主任亲自担任内部审计工作领导小组组长，定 期听取内审工作汇报，研究解决存在问题，确保内审 机构独立行使职权。 （二）加强内审人员素质培养。现今内部审计的 特殊性对内审人员的素质与能力提出特别的要求，加 强专业知识的培训是内部审计工作顺利开展的基础； 提高人与人之间的沟通能力可有效促进内部审计工 作；积极开展内部审计人员法律道德意识的培训能提 高审计公正性。一是树立终身学习观念，不仅要对相 关法律法规、部门规章、政策要求做到心中有数，同 时要通过不断学习，不断提高发现审计疑点和问题的 洞察力和敏锐性。有准备有计划地参加上级审计机关 组织的内审培训，实现镇街内审人员培训全覆盖；二 是要从实践中不断提高业务素质。审计人员除了掌握 好书本知识，更要向实践学习，学以致用，建立新老 内审人员互助互学帮扶机制，以老带新，加快新进内 审人员的培养，提高内审队伍整体素质。 （三）加强乡镇（街道）内管干部经济责任审计 力度。梳理村级“小微权力”清单，根据“小微权 力”运行流程开展内部经济责任审计，重点关注村级 重大事项民主决策流程、集体资产资源处置流程、村 干部报酬发放流程、村级事务招待费支出流程、村级 财务支出流程、大（中、小）型工程实施流程等，通 过内审监督，促进村级“小微权力”透明公开，确保 群众在村务工作中的知情权、参与权和监督权，推动 村级权力在阳光下运行，推动村级领导干部树立正确 的政绩观，增强规矩意识，促进农村基层党风廉政建 设，为顺利推进乡村振兴战略保驾护航。
（四）实行乡镇（街道）建设项目内审全过程跟 踪审计。内审人员从项目开始至竣工结算要全程介 入，为乡镇领导的决算提供依据，发现问题及时纠 正，保证建设项目规范实施，发挥投资绩效。建设工 程前期内审控制要把好项目可研立项关、项目设计 关、工程招投标关。建设工程实施阶段是内审控制的 重中之重，内审要着重对项目实施阶段的把关和控 制：一是内审人员可以在工程管理中充分利用监理的 专业特点，加强对监理人员的管理，避免弄虚作假， 确保工程签证的全面、及时、合理。二是把好工程变 更关，主要检查工程变更是否合规、合理，变更程序 是否到位。有无存在工程变更事项发生前未及时上报 变更程序，采用边施工边报变更的情况，有无存在施 工时不报变更事项，采用事后补报的情况。三是把好 合同管理关，主要检查合同款项有无背离招投标的实 质性内容、是否存在偏向于同一方的不合理规定，勘 察、设计、监理、中介审计收费标准是否合规，关注 项目勘察、设计、施工、监理等单位合同执行情况， 检查投标承诺是否到位，重点关注工程款是否按合同 约定的条款支付，有无超额支付情况。另外，执行合 同约定的奖罚措施是否到位，是否存在该罚的不罚、 不该奖的乱奖。 （五）加强乡镇（街道）涉农专项资金内部审 计，确保专项资金使用绩效。镇街内审组织应对照各 涉农专项资金申报、使用、验收标准和程序，加强实 地查验，加大对相关银行票据、税务发票、工程合同 等资料的真实、合法性审核。探索实行“互联网＋监 管”新模式，完善项目申报信息平台建设，由下而上 加大项目公示力度，建立统一信息发布平台建设，减 少因信息透明度不高造成项目重复申报。农业生产经 营组织是涉农资金的最终使用者，其规范健康发展直 接影响资金的使用绩效。镇街内审组织要加强对农业 生产经营组织的业务指导、政策服务和日常监管，引 导农业生产经营组织规范化发展，使国家各项涉农专 项资金充分发挥作用。