王金秀 李明强
本文为教育部人文社会科学重点研究基地- 中山大学行政管理研究中心的重大项目“中国地方政府预算改革研究”(项目批准号05JJD810006) 以及国家自然基金课题“我国区域协调发展的公共支出政策研究”(项目批准号70540012) 的研究成果之一。
摘 要:当前我国各项重大预算改革举措正日益推进到基层财政;此前,地方为了缓解财政困境也自主进行了财政管理的创新;预算改革规范和地方预算创新①二者之间既具有共性,也存在差异。在中央统一规范的预算改革自上而下推进以及上级规范与本地财政现实运行特点融合之际,必然要求基层政府预算制度进行再创新。财政预算的再创新主要包括规范化预算改革举措之间的协调、针对基层财政特点来推进预算改革规范以及将预算改革规范与地方已有财政创新并轨等,并强调规范化国库管理制度改革的中心作用。
①为了表述方便,此处的预算改革规范指中央从上到下推进的重大预算管理改革举措;地方预算创新指预算改革规范推进到基层财政之前、中央未加统一规范的、地方进行的加强财政管理的自主创新,如会计集中核算等。
关键词:基层财政;国库集中收付制度;预算改革与创新
在目前我国诸项财政改革的制度规范向县市推进之机,一些基层财政和政府部门工作者对向县市推进财政各项重大改革的重要性的认识较为模糊,对如何推进的思路和方法的选择感到茫然,有些人甚至认为地方先期的制度创新目前在实践中似乎可以满足所在地财政管理的要求,这表明研究县市财政管理制度改革已经成为当前急需解决的紧迫问题。
本文拟澄清认识,探讨整体制度改革的关键切入点,以此为基础探索一些具有现实可操作性的举措,以便推进财政工作。
一、研究基层政府预算制度创新的现实意义
1. 为健全政府预算体系夯实基础
我国长期以来,有关财政管理制度改革的研究大多是适合于中央和省市级次财政,对县市财政管理的研究相对薄弱。基层财政的特点具有相对独立性,而且县市财政在整个国家财政中居于基础性地位,基础不牢、将会影响国家财政体制的运行;而且我国县市基层财政形成的财政支出几乎占全部财政支出的70 % ,如果县乡基层财政不稳定、财政主体部分的改革就不能到位,则仅仅在上层开展的财政改革很难说是成功的。实际上,基层财政改革应该是财政改革的攻坚战,只有针对基层财政自身特点进行的改革才有成功的可能性,否则,就会削弱国家财政的基础。近年来我国财政工作的实践证明,基层财政的发展不仅仅是一个财力充裕或匮乏的问题,更重要的是管理机制问题,因此,研究基层政府预算制度创新对健全我国整个的政府预算体系具有十分突出的现实意义。
2. 将地方探索和中央制度规范对接有利于深化财政改革
进入新世纪以来,我国大力推进了部门预算、国库集中收付制度、政府采购以及收支两条线改革,这四项改革推进的路径是从上到下渐进推行的。此前,许多地方为了缓解本级财政的困难,规范政府行为,也开展了诸多财政管理制度创新性的探索。地方探索和中央推行的制度规范之间存在多方面的异同性,同时,在当前财政管理制度向基层推进的过程中,必然会提出二者如何对接的问题。因此,研究基层财政管理制度创新,这有利于在向县市基层财政推进制度规范的同时,深化我国当前的各项重大财政改革。
3. 农村税费改革挖除了基层政府逐利基础
分税制和农村税费改革的共同取向都是减少基层政府的财力,在政府间财政转移支付有限的情况下,如何解决基层财政的困境成为财政改革的焦点。1994 年起实施的分税制,其目标是通过增量调整来提高中央财力在全国财政收入的占比。分税制十多年运行的结果是政府财力向上移动,财政收入层层向上集中,挤压了基层财政的财力空间;基层政府乱收费、乱摊派现象屡禁不止不能与此无关。而这一问题的存在严重侵蚀了县乡经济发展所需要的资本,致使乡村民众不堪重负。对此,为了规范基层政府的行为,减轻农民负担,近年基层财政对农村实行税费改革,直至出台全面取消农业税政策。这项改革挖除了基层政府逐利的基础,但也提出了基层财政如何维持政府机构运转的问题。目前,政府间财政转移支付制度为支持农村税费改革设置了专项转移支付项目,政府间财政的一般转移支付分配也从过去的粗括核定转变到细分化,如中央对地方转移支付分配额由省进一步落实到县、乡等,这一切都对基层财政管理体制和管理方式的创新提出了客观要求。
二、国库集中收付改革:
基层政府预算制度创新的切入点
第一,财政四项改革举措的中心是财政国库制度改革。近年,在我国自上而下推进的部门预算、国库集中收付、政府采购以及收支两条线等四项制度改革中,在政府预算组织体系和工作环节方面,“国库集中收付制度”都位居举足轻重的关键地位。首先,在预算编制和预算执行的时序递推关系中,部门预算制度改革虽然是财政国库管理制度改革的前提和依据,但政府预算每一笔资金的现实运行都必须通过国库制度来具体执行。实际上,严格规范的国库集中收付制度会对单位预算、部门预算和政府总预算形成具有正面效用的“倒逼”机制,促使政府预算的编制更加科学、合理。
其次,财政国库制度改革的内容是通过规范的账户体系实行财政资金直收直付,并由此形成适时监控系统;整个制度的核心在于直收直付。就财政国库制度和政府采购、收支两条线的关系而言,前者对后两者实质上是“一肩挑两头”,其中政府采购资金要求采取由财政或集中采购机构直接支付给提供商品和劳务的供应商,这在实质上就形成国库集中收付制度构架中的“集中支付”下的“直付”这一分支;而以预算外资金收缴为主要内容,并进一步推进到全部政府收入的收缴分离、罚缴分离等收支两条线制度的改革,其实质是国库集中收付制度构架中的“集中收款”下的“直收”这一分支。
第二,地方“会计核算中心”与“国库集中收付制度”的思路相同,但着眼点不同。分税制改革后,由于均衡性财政转移支付的有限性,许多基层财政因为财力严重不足而陷入困境,并成为基层政府和农村乱收费的起因之一。为了摆脱困境,控制财政支出、强化对预算外资金的控制,一些地方的基层财政在进行先期的制度创新中,成立了会计集中核算中心。这是在会计核算制度、预算管理制度不变的条件下,通过会计管理体制调整来改变会计人员的人事关系、会计机构的归属关系,进而改变财政资金的流程。这项地方会计体制创新的目标与“国库集中收付制度”改革的思路是一致的,但着眼点不同:前者强调会计的集中,后者强调资金收付的集中,以至于二者在账户设置以及资金运行程序上存在明显的差异。但正因为如此而形成了二者对接的要求,这表明即便在基层财政,国库制度改革依然居于中心地位。
第三,基层政府推进“国库集中收付制度”可为财政转移支付预架直通车道。一般而言,单一制国家应该力求在全国范围内政令一致,而在基层财政推行“国库集中收付制度”是全国统一制度规范的需要。目前,我国推行的国库集中收付制度主要是针对财政和预算部门、单位之间的财政资金收付关系而运行的,实际上未来可配合“金财”工程的发展,通过在电子软件的设计上设置接口,并通过软件系统的升级,以及相关局域网的联网和衔接,“国库集中收付制度”还可以为上下级政府财政之间资金运行形成收付和清算的技术支撑。目前,中央财政转移方案经过多年的修改完善后,近年的取向是将转移支付分配额核算到县市基层财政。因此,在基层财政推行“国库集中收付制度”实际上也可预先为包括中央或省级财政在内的上级财政转移铺架直通车的快车道。
第四,财政国库管理制度构成财政和货币两大宏观政策调控手段配合协调的联结点。国库是财政资金的出纳机构。我国实行委托国库制度,国库设置在作为中央银行的人民银行,并由人民银行经理国库业务。过去,我国由于对国库的职能定位偏窄、管理机制错位,委托国库制在现实中形成财政、央行两不管的局面,以至于难以架通两大宏观政策配合协调的桥梁。推进“国库集中收付制度”后,财政资金运行的一切信息都可及时、系统、全面、综合地汇集到国库,这为财政、货币两大宏观政策调控手段的协调提供了必要的条件;同时,相对于过去财政资金的分散收付机制而言,“国库集中收付制度”不仅仅改变了财政资金的运行流程,也强化了财政对国库的管理职能,并且改变了财政对国库的管理制度,扩展了管理的内容。国库需要根据财政资金收付、余存情况对现金进行管理,财政可以根据国库现金余额,在资本市场上通过公开市场操作来吞吐货币,以体现宏观调控的政策意图,达成财政和货币政策的配合。由此,财政国库管理制度不仅可通过直收直付来规范管理,同时也形成两大宏观政策调控手段配合协调的联结点。
三、以国库集中收付制度为中心并结合其他改革的基层财政创新
笔者认为,在基层财政预算管理的创新过程中,国库集中收付制度应以“一体两翼”为基本构架,并结合其他各项财政预算管理的改革举措推进实施。为此,县市基层财政可根据基层财政的特点,以账户体系为“体”、以直收直支为“翼”推动财政制度创新。
(一) 推进综合预算并实行财政收入直收制
1、取消各种收入过渡户,让财政收入直达国库国库制度改革和预算外资金收缴制度、行政事业收费收支两条线以及执收执罚单位的罚缴分离、票款分离等多项改革,其共性都是要求财政收入资金及时、足额地解缴到财政资金的出纳机构或账户,目的是为了杜绝擅自挪用、截留、延压财政收入入库的现象,遏制乱收费等滋生腐败、扰乱公共分配秩序的行为。为此,取消单位开设的各种收入过渡户,可在清算系统中建立财政收入直达国库(或预算外专户) 的通道。另外,需要说明的是,由于中央部门所属的单位和层级多,其预算外资金收缴制度改革进程中允许设立实行零余额管理的预算外资金财政汇缴专户,但县市级政府部门所属的单位和层级少,其非税收入可直接缴纳到国库或财政专户,其直达的特性应该更加突出,改革也更为彻底。
2. 依托直收制为核心推进综合预算
无论是我国部门预算制度改革的要求,还是预算外资金在管理方式上推行收缴分离、收支两条线等,其共同的目标都是为了在单位和部门建立预算内、外资金统筹安排的综合预算制度,以便扭转我国长期以来政府预算被肢解、分割的局面,力图实现预算完整性的要求。但建立综合预算制,必须掌握部门预算内、外资金收支的全面信息。直收制可通过改变资金运行流程,同时辅之以1997 年以来推进预算内外资金统一核算的会计改革、单位一切收支统管的财务管理体制等为基础,可有效提供编制综合预算制度所需要的信息,并且进一步成为将综合预算落到实处的控制机制。
(二) 建立跨级制衡的采购体制以规范政府支出
1、建立基层财政管理和跨级结合的管理机制
按照改革方案的渐进性推进部署,应将政府采购制度改革尽快推进到县市级,并扩大县市级的覆盖面。虽然我国基层政府的总体规模大、机构多,但各个基层财政的规模以及需要集中的政府采购量相对较小,如果按照中央和省市级规范的采购体制的基本框架运行,则可能造成新一轮的基层政府机构膨胀,违背1998 年以来的政府机构改革意图。为了避免单个基层政府采购规模过小、而集中采购环节增加可能出现的不经济,在向基层政府推进采购制度的进程中,应该以效率为宗旨,可考虑在运作上提高区域统筹层次。而县市一级是否设置集中采购机构,要根据实际情况而定,要考虑效益和效率问题,不能为安排人员而设立机构,造成基层政府机构的扩张;但政府采购的管理职能在财政机关内必须有机构承担,没有机构的,要安排专人负责。实际上,在深化财政改革的进程中,地方也进行了一些有益的探索,例如,湖北省针对地县级政府采购规模不经济、专业人才缺乏等问题,建立了全省统一市场制度,开展联合采购,做到资源共享,提供了可供借鉴的经验。
2. 采购资金实行集中支付
目前,按照《政府采购法》的要求,行政、事业单位和社会团体的公共采购都应该属于政府采购的范围;按照分离制衡机制的设计要求,政府集中采购的执行机构最好是中介代理机构或事业单位等非政府机构,同时集中采购的资金来源包括财政拨款和非财政拨款在内的公共资金,这种多元化的现状都表明采购资金的结算难以仅仅依靠国库单一账户体系的运作。实际上,在推行以国库单一账户体系为结算系统的“国库集中收付制度”之前,政府集中采购资金就要求由采购资金专户直接支付给供应商;在推行“国库集中收付制度”之后,事实上就存在国库单一账户体系和采购资金专户如何衔接的问题。对此全国没有下发统一的规定,这就给实际工作带来了不确定性,当然也同时留下了选择的空间。实际上,对此问题的解决,取决于是否要求集中一次付清采购款。
如果要求对政府采购资金继续实行集中付款,会有两种可供选择的方案,一是将采购资金专户纳入国库单一账户体系,将其作为“特设专户”的一种;二是将政府采购资金专户置于国库单一账户体系之外。无论选择哪一种方案,采购资金专户都需要分别与国库单一账户体系中的其他账户以及各单位沿用的实存账户进行结算,通过资金划转集中到采购资金专户后,由此将采购资金款一次直付给供应商,结清采购交易事项。如果对政府采购资金不要求集中性一次付款,则无须继续另设“采购资金专户”,而由国库单一账户体系中的相关账户以及各单位沿用的实存账户分头付款,这种分散付款的方式虽然可减少资金划转等事项,但容易在采购物品和资金、各方付款份额之间造成相互脱节的情况,阻碍政府采购制度的顺畅运行。因此,笔者认为以采购专户集中付款的方式更为可取,而这就要求国库单一账户体系和采购执行机构的采购专户相互之间进行有效的配合和衔接。
(三) 通过账户体系调整推进向“国库集中收付制度”并轨
在市以上的政府机构,由于其下辖的单位多,可以实行“部门会计集中核算中心”与“国库集中收付制度”并存的格局,二者可以具备兼容性;但在基层的县乡级政府,由于其目前的“会计集中核算中心”大多设置在财政机构“, 会计集中核算中心”与“国库集中收付制度”二者如果同时并存,相互之间在账户设置和资金流程上的要求会相互冲突。另一方面,财政国库管理制度改革的实质是集中管理财政资金,其关键是账户体系的设置。要解决“会计集中核算中心”与“国库集中收付制度”二者间的相互冲突,就需要通过调整二者的账户体系,以强化财政资金管理为突破口,实现由“会计集中核算中心”向“国库集中收付制度”的转轨。
1. 将会计集中核算的账户改造成为零余额账户
目前,在“会计集中核算中心”设置了一个综合账户,并按单位设置了分账户。并轨时,可以考虑将会计核算中心的综合账户转换为“财政零余额账户”;原按单位设置的分账户中的实存资金可继续保留,用于对单位结余资金和自收资金的运行,此外,再按单位设置“单位零余额账户”用于收付结算财政授权单位支付的财政资金。
2.由“财政集中收付”逐步转变为“国库集中收付”
在“会计集中核算中心”,由于开设的是实存账户,这虽然强化了财政对单位会计的管理,但依然存在财政资金“二次沉淀”的现象。在“会计集中核算中心”向“国库集中收付制度”并轨的过程中,采取的改革路径是:单位收付财政资金→财政集中收付资金→国库集中收付资金;未设置“会计集中核算中心”的地方,改革路径是单位收付财政资金→国库集中收付资金,即一步到位。
3. 将会计责任回归到单位
目前基层财政设置的“会计集中核算中心”实际上是财政在替单位代理记账,如同在比赛场上既当运动员、又当裁判员一样。财政将会计管理、会计执行的责任集于一身,将降低《会计法》赋予单位法定负责人的会计责任,而财政则需要承担各方面累积而汇聚的巨大风险。为了依法理顺各方面的权责关系,在设置了“会计集中核算中心”的地方经过上述措施与“国库集中收付制度”并轨后,最好将会计人员和机构安排的自主权交给单位,由单位本单位决定是否选择代理记账的方式.如果单位决定自记自管账目,则可将“会计核算中心”的单位会计账目回归给预算单位;如果单位决定继续采取会计代理记账,则可将“会计核算中心”的单位会计账目通过预算单位转交给受托为单位代理记账的机构,如会计公司或会计局,但财政不应该继续成为为单位代理记账的机构。无论如何选择,归根到底,各单位会计的会计责任人一定应该是本单位的法定负责人。
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