党的十八大以来，党和政府不 断加强对行政事业单位的管理，随着 财税体制改革的深化，全面预算管理 的改进，全面绩效管理的施行，现代 化的财政制度初步形成。内控报告和 政府财务报告、资产报告一起，成为 行政事业单位年度三大报告之一。事 业单位进一步加强内部控制建设，更 好地发挥内部控制在提升单位内部 治理水平、规范内部权力运行、促进 依法行政、推进廉政建设具有重要作 用。因此，各单位要明确单位内控目 标，坚持内控原则，大力推进内控建 设的组织与实施，做好风险评估和控 制方法，从单位层面和业务层面真正 落实内部控制。尤其是要对内部控制 设计和执行的有效性出具有效的评 价报告，指出存在缺陷，采取整改措 施，是所有行政事业单位，更是财务 独立核算的小型事业单位需要面临 的现实问题。

一、事业单位内部控制概述

（一）事业单位内部控制简述

内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执 行程序，对经济活动的风险进行防范 和控制。内部控制是一个内部管理系 统，是单位为了防范和管控经济活动 而建立的，由内部控制环境、风险评 估、控制活动、信息与沟通和内部监 督等组成具体说就是内部管理以及 控制程序和措施；内部控制是一个过 程，是单位通过制定、实施措施和执 行程序，为实现控制目标、应对风险 的自我约束和规范的过程。 内部控制是以合理保证单位经 济活动合法合规；合理保证单位资产 安全和使用用效；合理保证单位财务 信息真实完整；有效防范舞弊和预防 腐败；提高公共服务的效率和效果这 五个方面为目标。 小型事业单位在执行内部控制 更要遵循全面性原则，将内控全面贯 穿单位的经济活决策、执行、监督的 全过程，覆盖到经济业务涉及的各种 业务和事项，全员参与。关注重要经 济活动和经济活动的重大风险，确保 不存在重大缺陷。通过制度、措施和 程序，把业务流程化，把制衡因素嵌入流程，形成制约。根据有关规定和 单位的实际情况及外部环境的变化， 调整修订和完善内部控制。 单位负责人应对本单位的内部 控制的建立健全和有效实施负责，对 于小型事业单位有内控部门的由内 控部门牵头，尤其是“三定“方案中 没能明确再独立单独设立科室的，应 当确定负责内部控制建设和实施工 作的牵头人，一般由财务主管会计担 当，组织协调各业务科室或业务管理 负责人，充分发挥财务、内部审计、 纪检、人事、政府采购、基建、资产 管理等部门或岗位的作用。 内部控制建设需要通过梳理各 单位经济活动的业务流程，对各项业 务特点进行总结和归纳，明确各项业 务的目标、范围和内容。明确业务环 节，细化各个环节中的部门和岗位设 置，明确其职责范围和分工，系统分 析经济活动风险，运用多种手段进行 风险的定性和定量评估。确定风险 点，选择风险应对策略，建立健全单 位各项内部管理制度，督促相关工作 人员认真执行，并对执行结果进行监督和奖惩，形成完善的内控执行机 制。 小型事业单位虽小，也需要重点 监控预算管理、收支管理、政府采购 管理、资产管理、建设项目管理、合 同管理等经济活动。单位层面的内部 控制主要包括加强对内部控制的领 导、健全内部控制组织、完善决策程 序、明确岗位职责和人员分工、提高 人员素质、加强内部核算以及信息系 统建设等。业务层面的内部控制主要 包括预算业务控制、收支业务控制、 政府采购业务控制、资产控制、建设 项目控制、合同控制等。通过单位层 面和业务层面的内部控制，可以有效 地预防和化解各类风险 ，实现事业 单位良好的内部治理以及发展目标。

（二）事业单位内部控制的实施 进程

2012年11月29日，财政部以 财会〔2012〕21号 印发《行政事业 单位内部控制规范（试行）》。该《规 范》分总则、风险评估和控制方法、 单位层面内部控制、业务层面内部控 制、评价与监督、附则6章65条， 自2014年1月1日起施行。《规范》 将单位内部控制的客体正式界定为 单位经济活动的风险，主要包括预算 业务、收支业务、政府采购业务、资 产管理、建设项目、合同等。 2015年12月21日，财政部以 财会〔2015〕24号印发《关于全面 推进行政事业单位内部控制建设的 指导意见》。该《意见》分总体要求、 主要任务、保障措施3部分。要求全 面建立、有效实施内部控制，确保内 部控制覆盖单位经济和业务活动的 全范围，贯穿内部权力运行的决策、 执行和监督全过程，规范单位内部各
层级的全体人员。并确定主要任务是： 健全内部控制体系，强化内部流程控 制；加强内部权力制衡，规范内部权 力运行；建立内控报告制度，促进内 控信息公开；加强监督检查工作，加 大考评问责力度。 2016年6月24日财政部印发 了《财政部关于开展行政事业单位内 部控制基础性评价工作的通知》（财 会〔2016〕11号），决定以量化评 价为导向，开展单位内部控制基础性 评价工作。要求单位在开展内部控制 建设之前，或在内部控制建设的初期 阶段，对单位内部控制基础情况进行 的“摸底”评价。 2017年1月25日，根据《财 政部关于全面推进行政事业单位内 部控制建设的指导意见》和《行政 事业单位内部控制规范（试行）》等， 制定了《行政事业单位内部控制报告 管理制度（试行）》。《制度》共八章 二十九条， 自2017年3月1日起施 行。进一步加强行政事业单位内部控 制建设，规范行政事业单位内部控制 报告的编制、报送、使用及报告信息 质量的监督检查等工作，促进行政事 业单位内部控制信息公开，提高行政 事业单位内部控制报告质量。

二、目前小型事业单位内部控 制面临的问题

（一）对内部控制的认识不清， 重视不够 小型事业单位大多都会出现整 体缺少内控理念的现象，从单位负责 人到财务主管会计缺乏对内控的重 视，甚至有些人一还弄不清内部审计 和内部控制的区别，认为内控工作可 有可无，一年才做一次，工作量也就
是年终编制一个报告，内控报告评价 只要达到中以上的评价就算完成任 务。甚至认为内审工作完全可以替代 内部控制工作，更有人认为内控工作 就是财务的事和别人没关系，完全交 由财务人员制定政策，执行政策、形 成评估报告。这使得内部控制完全失 去预期效果，有时会产生重大损失。

（二）管理体系不完善，岗位责 任不明确，轮岗制度虚设 小型事业单位编制少，大多单位 独立的科室都没有，人员不能配备到 位，。但麻雀虽小却五脏俱全，该有 的业务一样也不能少，尤其是三到五 人的微型事业单位，更是一人身兼多 职，会计人员更是成为单位的全能型 选手。由于关键岗位不得临时人员兼 管的相关规定，及财政部有关代理记 帐的相关要求，传统解决方式的骋请 临时人员的老办法也行不通了，这使 得整个管理体系中岗位设定，职责划 分，相互制约和相互监督无法做到， 定期轮岗更是无法做到。

（三）内部控制执行流于形式 部分小型事业单位在各类经济 业务流程中，建立了内部控制的组织 架构，也组织制定了相关制度，但是 在执行中却各干各的，不能真正将内 部控制完全融入单位经济业务具体 执行环节中，形成流程、制度二张皮， 只制定没有真正执行，使得单位的内 部控制完全形式化，无法起到有效监 督、防防风险的作用。 （四）相关人员业务能力不高 内部控制开展和财务管理人员 息息相关，财务管理人员的业务水平 决定了单位内部控制工作的开展执 行效果。而小型事业单位财务人员不 是人员老化就是新入职人员，尤其是一人多岗，被动工作缺乏主动性。缺 少对内部控制的专业教育，缺乏财务 管理经验，对法规、政策、制度把握 力度不够，将理论联系到本行业工作 实践不足，工作中一遇到实际情况就 不知如何处理。

三、加强内部控制管理的解决 途径

（一）加强内部控制培训教育, 提高所有人员对内部控制的认识 单位虽小同，但也要强化所有人 员的认识，整体提高内部控制和财务 管理人员综合素质。经常开展系统内 业务学习和交流，提高对内部控制人 员包括单位主要领导和各业务负责 人及财务人员，强调内部控制体系建 设的重要意义，一方面是国家当前政 治形势的需要，反腐是形势所需，制 度是预防腐败的关键，内控体系建设 能协助构建一种不能腐、不敢腐的防 范机制，实现“把权力关进制度的笼 子里”；另一方面有效提高单位内部 的内部管理水平，有助于厘清责任、 保护干部。纠正内部控制只是财务人 员的事，内部控制和内部审计有区 别，不能单独只用内审来替代内控等 系列思想，做好人员思想动员，即使 单位人员再少，也要将内部控制工作 细化分解工作指标，真正从上重视，
从下落实。

（二）建立健全完善的内部控制 体系 小型事业单位要建立健全决策、 执行和监督相分离的机制，既要服从 单位“三定”规定的要求，又要在现 有编制内按照内控的要求设计工作 机制，建立健全决策机制，三重一大 集体决策，做好经要的记录和保存工 作。人员编制虽少，也要科学设定内 控关键岗位，确保不相容岗位的相互 分离、相互制约和相互监督。以书面 形式明确岗位职责，定期轮岗。不具 备轮岗条件的，应当采取定期抽查、 专项审计等替代控制措施。

（三）运用现代科技手段加强内 部控制 小型事业单位可以充分利用信 息化来加强内控，这不仅有利于应对 人手不和减轻人员工作量，而且积极 推进信息化建设，对信息系统建设实 施归口管理，在日常办公管理、资产 管理等领域，尽快实现信息化，单位 在实施办公自动化，经济活动管理信 息系统，将经济活动及其内部控制的 流程和措施嵌入信息系统中，可以减 少或者消除人为操纵的因素，保护信 息安全。

（四）完善自我评价，内部监督 和外部监督做好内控报告编制评价和整改工作 小型事业单位内部控制部门或 专人要遵循全面性、重要性、客观 性、规范性原则对内部控制的设计有 效性和执行的有效性进行自我的评 价，并指定独立内审部门或内审专岗 来实施监督，对于没有内审部门或岗 位，或人手不足、力量薄弱等原因的， 可以成立内部监督联合小组来履行。 加强对内控报告的分析，对反映出的 信息进行分析，重视内部控制建设工 作中发现的问题，强化分析结果的反 馈和使用，及时整改落实，切实规范 和改进财务管理更好发挥对行政事 业单位内部控制建设的进和监督作 用。 总之，事业单位内控 制度作为 一门系统的科学，是事单位管理体系 的重要组成部分，尤其是人少工作量 不减的小型事业单位，内部控制在事 业单位运行中、管理中更具有十分重 要的作用，进一步思考和探讨存在的 主要问题以及创新 的主要途径，目 的是为更高效地满足内控制度的创 新力度与质量，在不断反思和 改进 中，适应时代的发展变化，更健康持 续发展提供保障。
作者单位 天津市河东区 计划生育委员会药具管理站