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财政部近日印发《政府财务报告编制 办法（试行）》（下称《办法》）《政府部门财 务报告编制操作指南（试行）》和《政府综 合财务报告编制操作指南（试行）》（下称 《指南》）等三项制度，为政府财务报告编 制工作的全面展开打下了坚实基础。 政府会计准则制度正式实施后，财务 人员的核算发生重大变化，开始在“双基 础”下编制“双分录” ， 报送“双报告” 。 考虑到新的政府会计制度已经要求 单位按照权责发生制基础进行财务会计 核算，部门财务报表所需信息可以直接来 自会计账簿，无需在编制报表环节通过编 制调整分录，将收付实现制会计信息转换 为权责发生制会计信息。 因此，需要对政府财务报告的相关制 度进行修订，以适应政府会计准则制度的 实施。
修订工作亮点
亮点一：进一步明确部门政府财务报 告编制范围。 准确界定政府部门财务报告编制范 围，关系到编制出的政府财务报告能否准 确完整反映政府财务状况和运行情况。在 近几年的编制试点工作中，为了便于工作的 开展，编报范围一直和部门决算保持一致。 修订后的《指南》首次明确了部门政 府财务报告编制的范围为部门及部门所 属的行政事业单位、与同级财政部门有预 算拨款关系的社会团体。此外，还明确企 业集团所属行政事业单位和部门所属企 业不编制政府部门财务报告。 明确后的编报范围体现了部门政府 财务报告编制的目标，更有助于部门真 实、准确、完整、规范地反映本部门财务状 况、运行情况，同时与行政事业性国有资 产报告实现了衔接。 亮点二：对抵销业务设置门槛。 修订后的《指南》按照重要性原则，设 定10万元抵销阈值，规定对于单位和单 位之间的债权债务事项，年末余额不超过 10万元的，可以不进行抵销；对于单位和 单位之间的收入费用事项，本年累计发生 额不超过10万元的，可以不进行抵销；具 备条件的须应抵尽抵，不受阈值限制。 设置抵销门槛这一举措极大降低了基 层财务人员的编制工作强度。自然资源部 在编报政府财务报告中就发现，部门内部 很多抵销事项金额较小、笔数较多，抵销起 来非常繁琐。经统计，2018年，自然资源部 10万元以下的债权债务抵销事项金额占部 内债权债务抵销事项总金额的0.4%；10万 元以下的内部收入支出抵销事项金额占内 部收入支出抵销事项总金额的2.4%。 可见，修订后的《指南》设置10万元的 抵销门槛，对于部门来说较为合理，既体 现了重要性原则，又减轻了基层财务人员 在编制过程中对账工作的工作强度。
政府财务报告和部门决算报告 的异同
政府财务报告和部门决算报告既 相互关联又有所区别，各有侧重，互为 补充。联系在于这两套报告都是反映同 一单位同一时期的经济业务活动，有些数 据是相互交叉的。区别主要表现在3个 方面： 一是两套报告的侧重点不同。决算 报告以预算收支表为主，侧重于反映单位 预算执行情况，政府财务报告以资产负债 表和收入费用表为主，侧重于准确、完整 反映单位财务状况和运行情况。
二是两套报告的编制基础不同，决算报 告是以收付实现制为基础，根据各单位预算 会计核算信息编制相关决算报表。政府财 务报告以权责发生制为基础，根据各单位财 务会计核算信息编制相关财务报表。 三是两套报告的编制主体范围不 同。对于行政单位、有预算缴拨关系的社 会团体来说范围是一致的，既要编制决算 报告也要编制政府财务报告。对于事业 单位来说有差异，部门所属事业单位有些 不在决算管理范围内，不需要编制决算报 告，但应编制政府财务报告；企业下属事业 单位按照预决算管理规定有些要编制决算 报告，但不必编制政府部门财务报告。
部门举措及成效
为进一步做好政府财务报告和政府综 合财务报告，自然资源部采取了多项措施。 一是进一步完善会计核算信息系统。 在编制试点工作中，由于现有会计核 算信息系统中部属各单位会计核算的明细 程度不一致、明细核算的实现方式不统一， 编制政府财务报告需要的很多信息无法从 会计核算系统中直接获取，给编制工作带 来了难度。为此，自然资源部对现有的会 计核算信息系统进行了升级改造，对部门所 有部属单位会计核算数据进行集中管理。 在信息化升级改造过程中，统筹考虑会 计信息背后的管理需求，依据报表数据维度 和粒度要求倒推明细核算要求，兼顾政府会 计准则对核算的相关要求以及决算报告、
政府财务报告编制的相关需求，在系统里 预先进行了系统统一规范设置。 针对政府财务报告编制，有以下考 虑：首先，按照政府财务报告中往来方单 位分类要求对债权债务、收入费用类的科 目细化核算，并在系统中预置了部门内部 单位、部门外同级政府单位信息，方便单 位在会计核算过程中及时、准确记录相关 信息；其次，对于编制政府财务报告需要 的信息在会计核算信息系统中进行统一 规范的标识，比如标识了“长期债券投资、 长期借款、长期应付款”等会计科目的到 期日，便于精准统计相关信息；再其次，为 了针对性地解决部门内部单位对账问题， 部门层面能对相关信息进行查询，在系统 里增加了部门内部单位对账功能，实现了 部门层面对内部业务事项的全盘掌握； 最 后，为了提高报表编报质量和效率，在系 统中进行了系统级规则预置，统一了会计 科目、辅助核算项等基础设置，确保部属 各单位财务数据口径一致、数据准确，也 为下一步实现从会计账簿自动生成政府 财务报告做好了前期准备。 二是规范会计核算，夯实财务基础工作。 自然资源部编制2018年度政府财务 报告的部属单位共有190个，由于单位数 量多，各单位会计人员业务水平参差不 齐，对业务的理解也不尽相同，在编制政 府财务报告过程中发现存在很多会计核 算不规范的问题。在政府财务报告试编 工作开展之前这些问题并未引起重视，也 没有相关规定进行统一。开展政府财务 报告编制之后，发现很多政府财务报告反 映出来的问题并不是报告编制环节本身 出现的问题，而是前期会计核算不规范、 财务基础工作薄弱等方面出现的问题。 针对这些问题，部门组织部属单位业务 骨干专题研讨，认真研读各项财务法规， 就 疑难事项积极咨询财政部专家，逐一追本溯 源进行分析，从而对其进行规范。此外， 每 年度开展财务信息系统和会计核算专题培 训，并结合年度财务决算、政府财务报告布 置工作，以问题为导向，专题讲解会计核算 规范化、会计核算与政府会计报表衔接等问 题，提高会计信息和财务报告质量。 三是组织开展培训和资产清查，夯实 管理基础。
试点工作开展以来，为了保证所属单 位尽快吃透精神、掌握方法，自然资源部 多次组织开展政府财务报告编制工作业 务培训及编报软件培训，就编报注意事 项、业务问题解答、审核规则、以前年度会 审错误问题等相关内容进行业务讲解，并 将相关内容编印成册发放给所属单位，指 导开展政府财务报告编制工作。 2018年,按照机构改革相关要求，成 立资产清查工作领导小组，印发《自然资 源部关于落实机构改革相关要求开展资 产清查及账务清理工作的通知》，对资产 清查工作进行部署，组织开展清查结果会 审，并选择部分单位对清查结果进行检 查。本轮资产清查基本摸清了各单位资 产状况，明确了资产归属等重要问题，为 机构改革及权责发生制政府财务报告编 制试点工作奠定了良好基础。 四是成立指导组和开展集中会审，保 证编报质量。 为了更好地帮助所属单位做好政府 财务报告编制工作，自然资源部在所属单 位抽调财务业务骨干成立业务指导组，提 前开展政府财务报告编报工作的重点难 点问题研究，解决试编工作中的障碍，为 所属单位的编制人员及时提供业务咨询， 针对疑难事项积极咨询财政部，针对共性 问题及时发布编审问答，统一编报口径， 提高了编制质量。 此外，结合部门实际情况，根据财政 部发布的审核规则，编制了包括基本信 息、调整分录编制、数据准确性、报告完整 性、报告规范性等5个方面的审核要点。 组织业务指导组专家开展集中会审，并组 织所属单位按照审核结果对政府财务报 告进行修改完善。严格的部门会审程序 确保了自然资源部一次性顺利通过财政 部组织的会审。 下一步，自然资源部将进一步规范会计 核算、夯实财务基础工作，探索部门内部抵 销业务规范，加强政府财务报告数据分析利 用，结合政府财务报告试编和政府会计准则 制度正式实施的前期工作经验，全面推进政 府财务报告编制工作，一如既往当好政府会 计改革的探路者、参与者和执行者。 (高小佳/文
作者单位：自然资源部财务与资金 运用司)
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