□潘  俊  芦  旭

随着政府会计准则制度进入 贯彻实施阶段，加强政府会计人 才培养成为推动和实现政府会计 可持续发展的迫切需求。通过对 政府会计人员的供应和需求进行 分析，我们发现当前政府会计人 员存在着较大的供需矛盾，按用 人需求构建相应的政府会计人员 能力框架已成为必不可少的解决 手段和途径，因此本文通过问卷 调查的方式，对当前政府所需要 的会计人员的胜任能力以及对现 有员工的各项能力的满意度进行 比较分析。
一、政府会计人员现状
（一）政府会计人员需求数 量大 当前所发布的政府会计准则 制度已涉及存货、固定资产、 无形资产以及公共基础设施等 多项具体内容，对政府会计核 算标准体系做出了详细的规定, 同时对现有政府会计人员的职 业能力提出了更高的要求。此外，政府会计改革涉及范围广 泛，当前的政府会计人员无论 是数量还是能力水平，都已不 能满足政府会计改革的要求。 《政府会计制度——行政事业 单位会计科目和报表》于2019 年1月1日起实施，在施行过程 中面临着大量新旧制度衔接的 问题，也成为我国当前政府会 计改革的一大挑战。 （二）政府会计人员需求种 类多 当前，政府会计改革面临 许多需要去突破和解决的问 题。包括政府会计主体范围的 标准、政府会计准则制度的适 用范围等，亟需结合制度背景 和实际情况深入研究特殊政府 资产会计核算问题，政府PPP会 计问题，政府财务报告编制与 合并问题以及政府成本会计问 题。这些问题不仅对政府会计 人才的数量提出了要求，也对 高层次应用型政府会计人才培 养提出了更高的要求。
（三）政府会计人才胜任能 力差异化 当前，我国仅事业单位就达 到100多万家，涉及主体较多， 且都存在较大区别。不同主体 之间所涉及的各项政府会计知 识、职业技能等都存在差异， 这导致各项会计主体之间的 人才胜任能力存在着差异。因 此，政府会计改革不仅仅是对 政府会计人才的数量和质量提 出要求，还要注重不同级次、 不同行业、不同岗位的会计人 才胜任能力的差异化。这就要 求我们重视政府会计的地位， 构建政府会计人员能力框架， 完善政府会计人才培养机制。
二、政府会计人员培养存 在的问题
（一）政府会计人员自身能 力需求意识淡薄 在政府会计改革进程不断加 快的今天，政府会计人员应该具 备怎样的能力应对挑战？大多数政府会计人员不能给出明确的回 复。由于自身缺乏对能力问题的 认识，部分会计人员认为经验就 是能力，就是财富，并以此作为 资本，导致自身的能力需求意识 淡薄，政府会计人员也就不会主 动提升自己多方面的能力。 （二）政府会计人员能力框 架研究起步较晚 随着政府会计改革的进展， 我国专家学者近几年才开始研 究政府会计人员培养机制，时 间较短；且由于我国政府会计 改革还处在发展阶段，其相关 制度并未成熟，这也直接导致 我国政府会计人员培养的理论 不健全，进而影响我国政府会 计人员的培养效果。 关于政府会计人员能力框架 构建的研究，李建发（2015） 提出了政府会计能力建设的四 个支柱，其中人力资源能力包 括了对于专业会计师、监管及 金融体系参与者的教育、培训 和提升。王海军等（2013）提 出要以人才培养为导向构建政 府会计人才能力框架。应唯等 （2016）进一步强调，要健全 政府会计人员能力框架，研究 改进政府会计人员资格评价机 制，使所学、所考和所用紧密 结合。理论研究少，这一定程 度上导致人才培养实践发展较 慢，也就制约着我国政府会计 人员的培养。
（三）高校课程设置忽视政 府会计教育 现阶段高校会计教育基本 以企业会计为重点，较少关注 政府会计。在本科及其他会计 课程设置中，对于政府会计相 关课程较少涉及，并且设置的 课时相对较少，课程体系的总 量、课程类型、综合化程度、 结构的平衡性、设置机动性和 发展的灵活性都较为缺乏。同 时师资力量的薄弱和后续培训 的缺失，造成政府会计授课教 师对本领域知识更新不足、教 学方法也比较陈旧，学生重视 不足、缺乏动力，教材内容滞 后，知识结构失衡，知识更新 缓慢，这些政府会计改革过程 中出现的问题亟待改善。 （四）会计资格考试对政府 会计的考核不足 会计资格考试尽管涉及政府 会计相关内容，但只涉及政府会 计相关基础知识，不涉及更具有 深度、更符合实践前沿的理论知 识，且占比远远小于企业会计， 这使得会计人员普遍不重视甚至 忽视关于政府会计的学习。会计 职称考试所涉及的政府会计内容 未明确体现出实际工作中对初、 中、高级政府会计人员能力要求 的不同，与人才发展的能力要求 不相匹配。 通过对政府会计人员供给和 需求的分析，我们发现当前政
府会计人才存在着较大的供需 矛盾，按用人需求构建相应的 政府会计人员能力框架已成为 必不可少的解决手段和途径。 因此，本文通过问卷调查的 方式，进行统计与分析，了解 调查对象以及政府单位整体情 况，对当前政府会计人员能力 的满足程度进行比较分析。
三、问卷调查方案设计
（一）调查对象及调查内容 此次问卷调查以行政事业 单位的相关会计人员为主要调 查对象，揭示我国政府会计人 员能力培养现状，辨析影响政 府会计人员胜任能力的关键因 素及单位内部相关会计人员能 力的满足程度，为政府会计人 员能力框架的构建提供现实依 据。同时，也对我国政府会计 人员的会计工作状况以及提升 我国政府会计人员能力素养的 途径进行了初步调查。 （二）问卷设计 此次问卷调查立足公共财政 体制下政府会计环境的变化， 致力于在现实需求的基础上， 分析我国政府会计人员能力要 素的重要性及满意度。调查问 卷的设计参考了发达国家对政 府会计人员能力的要求以及企 业对财务会计人员的要求，借 鉴熊焰韧和苏文兵（2016）的 做法，咨询了省级财政部门、省级行政事业单位、三甲医 院、高等学校等多家单位的部 门领导和会计人员，了解当前 行政事业单位会计人员所需要 的专业知识、专业技能、专业 素养、专业价值观。此外还考 察了行政事业单位会计在知 识、技能、素养和价值观方面 与企业会计的区别。问卷分为 三个部分: 第一部分为调查问卷的主要 内容，包含了两个子部分：第 一个子部分将专业知识、专业 技能、专业素养和专业价值观 等四大要素细化为若干项目， 分析调查对象对于不同项目的 重视程度，该部分采用5级李 克特量表，对每个指标设置5 个答案：不重要、不太重要、 一般、较为重要、重要；第二 子部分是分析调查对象对于本 单位会计人员在不同项目表现 的满意程度，该部分采用5级李 克特量表，对每个指标设置5个 答案：不满意、不太满意、一 般、较为满意、满意。 第二部分为基本信息收集， 以方便问卷调查结果回收过程 中的分类汇总和数据分析。 第三部分包括判断调查对象 对其所在单位财务信息整体满意 度等做出的评价以及这些调查对 象认为可以通过哪些途径来提升 政府会计人员的胜任能力。 （三）问卷发放及样本构成
为了保证问卷调查方式的 多样性和可信度，本文采用问 卷星平台和直接发放问卷相结 合的方式进行了问卷发放。对 于实务界的问卷发放，问卷总 共收回121份，剔除无效问卷19 份，有效问卷102份，有效回 收率达84%以上；对于学术界 的问卷发放，问卷总共收回47 份，剔除无效问卷6份，有效回 收问卷41份，有效回收率达到 87.23%。无效问卷的判断原则 为：有多份问卷来自一个IP地 址，或者出现问卷并未填写完 整等现象。 对调查问卷的对象进行分 析，可以得知此次调查对象 的单位分布较为均匀，行政 机关为17.57%，事业单位为 72.03%，社会团体为5.7%， 其他类为4.7%，说明问卷调查 结果具有较高的适用性。硕士 和本科学历在我国政府会计人 员的学历中占据了大多数，博 士、大专及大专以下的政府会 计人员比例不到5%，这揭示了 我国政府会计人员整体学历结 构，也为本报告后续政府会计 人员能力框架实施的对策分析 奠定了基础。在此次问卷调查 中，中级和高级会计人员占据 的比例最高，这也较为符合报 告调查的初衷和我国政府用人 的实际情况，而调查问卷中， 拥有15年以上工作经验的会计
人员达到了50%的比例。一般 地，工作年限越久，会计人员 对政府会计岗位或者其他单位 的会计岗位会有着较为成熟的 认知，这有利于调查的展开， 同时也提升了问卷调查的可信 性。综上，就调查对象而言， 可以认为样本具有代表性，基 本不存在重大代表性偏差，具 有一定的可信度。
四、我国政府会计人员胜 任能力的现状分析
问卷调查的总体评价包括单 位人员整体素质评价、会计部 门提供信息的准确性、及时性 和有用性评价四部分。对单位 人员整体素质较为满意及以上 的评价占比69.6%，表明当前的 培养方针还有改进空间；政府 会计部门提供的信息准确的比 例达81.4%，说明我国政府会计 信息的准确性较好；政府会计 部门提供的信息及时的比例为 58.8%，表明当下我国政府会计 人员提供的信息有一定的滞后 性；政府会计部门提供的信息 有用的比例高达91.9%，表明当 前政府会计披露的信息有用性 较高。由于问卷调查对象主要 面向政府部门会计从业人员， 问卷调查的结果能否反映外部 需求还有待进一步探究。 问卷调查结果显示，相对于 专业知识、专业技能和专业素养，专业价值观是所有层级政府 会计人员都重视的因素，满意度 也较高，但不同层级的政府会计 人员之间能力要素的重要性及满 意度存在差别。因此，本文从初 级、中级和高级三个层次对问卷 内容进行具体分析。表1展示了 初级、中级和高级三个层次的调 查统计结果。 （一）对高级政府会计人员 能力胜任要素重视程度和满意 度的分析 对高级政府会计人员能力的 重要性和满意度进行描述性统 计后发现，相较于能力重要性
的平均值，满意度平均值的分 数偏低，仅有一个平均值在4分 以上的能力要素；且对能力满 意度的标准差也较大，都在1分 以上。本文比较了高级政府会 计人员能力的重要性以及满意 度的结果，具体得出以下几点 结论： 第一，对于高级政府会计 人员而言，有关会计、财务的 基础知识和技能并不是最重要 的，各项管理会计、战略管理 等知识才是最需引起重视的知 识要素，管理类知识及能力是 高级政府会计人员的核心专业
知识和能力。 第二，被调查者对高级政府 会计人员专业素养的关注仅次于 专业价值观。问卷结果表明，决 策分析、制度建设、团队合作以 及依法执政等都是高级政府会计 人员所需的核心专业素养，但是 对于这部分能力满意度的评价并 不理想，说明当前我国高级政府 会计人员的领导能力和综合能力 有待加强。 第三，对于高级政府会计 人员来说，会计专业知识和技 能、会计信息化应用能力的重 要程度得分并不是很高，但满
表1  政府会计人员满意度评价和能力重要性的调查统计结果
初级政府会计人员 中级政府会计人员 高级政府会计人员 满意度评价 能力重要性 满意度评价 能力重要性 满意度评价 能力重要性
项目
平均 值
标准 差
平均 值
标准 差
平均 值
标准 差
平均 值
标准 差
平均 值
标准 差
平均 值
标准 差
专业 知识
基 础 性 知 识
税务知识 3.65 0.911 4 0.968 4 1.08 3.57 0.959 3.18 1.185 3.41 1.417 审计知识 3.71 0.849 4.1 0.722 4.24 0.863 3.92 0.829 3.47 1.281 3.88 1.166 基础会计知识 4.23 0.692 4.6 0.494 4.68 0.747 4.08 0.759 3.59 1.176 4.41 1.176 管理会计知识 3.96 0.849 4.4 0.676 4.49 0.768 3.73 0.804 3.35 1.169 4.12 1.166 成本会计知识 3.67 0.953 3.9 1.036 3.78 1.134 3.51 0.932 3.18 1.185 3.47 1.007 公共政策和法规 知识 3.94 0.783 4.4 0.676 4.43 0.959 3.84 0.928 3.65 1.272 4.18 1.074
专 业 性 知 识
公共管理知识 3.75 0.758 4 0.799 4.22 0.854 3.68 0.884 3.53 1.231 4.06 1.197 财政收支知识 4.08 0.821 4.42 0.679 4.49 0.651 3.89 0.936 3.65 1.320 4.41 1.121 预算管理知识 4.06 0.727 4.6 0.574 4.35 0.919 3.57 0.829 3.65 1.272 4.65 .996 资产管理知识 3.85 0.772 4.46 0.683 4.32 0.852 4.08 0.862 3.65 1.272 4.24 1.091 债务管理知识 4.1 0.781 4 0.765 4 0.943 3.92 0.835 3.41 1.228 3.94 1.197 政府内控知识 3.98 0.831 4.27 0.736 4.35 0.789 3.57 0.811 3.53 1.375 4.47 1.068 政府会计知识 3.77 0.815 4.4 0.681 4.35 0.789 3.81 0.875 3.53 1.375 4.18 1.185 信息披露知识 4.31 0.739 4.44 0.531 4.54 0.869 3.89 0.818 3.71 1.359 4.53 1.007
17
初级政府会计人员 中级政府会计人员 高级政府会计人员 满意度评价 能力重要性 满意度评价 能力重要性 满意度评价 能力重要性
专业 技能
会计核算 4.15 0.668 4.63 0.574 4.41 0.927 4.32 0.895 3.94 1.249 4.24 1.091 战略管理 3.9 0.917 3.6 1.003 3.97 0.897 4.24 1.013 3.29 1.359 3.88 1.166 内部审计 3.96 0.799 3.88 0.798 4.24 0.796 3.59 0.894 3.29 1.359 3.94 1.249 财务分析 4.06 0.767 4.21 0.668 4.35 0.889 3.92 0.833 3.35 1.320 4.35 1.057 内部控制 4 0.758 4.35 0.684 4.51 0.731 3.97 0.763 3.53 1.375 4.41 1.064 国有资产管理 4.48 0.743 4.1 0.944 3.62 1.114 4.03 1.043 3.18 1.380 3.41 1.064 决算管理 4.35 0.849 3.79 0.616 4.43 0.899 3.46 0.886 3.47 1.328 4.24 1.200 收支管理 4.27 0.772 4.44 0.583 4.49 1.017 4.22 0.769 3.71 1.404 4.53 1.068 报告编制评估 4.25 0.736 4.52 0.79 4.05 1.053 4.27 0.961 3.29 1.359 4.06 1.029 地方债务管理 4.5 0.729 4.19 0.821 3.59 1.166 3.51 1.006 3.24 1.348 3.59 1.064
专业 素养
资源整合能力 4.27 0.713 4.08 0.616 4.22 0.917 3.35 0.862 3.53 1.281 4.24 1.091 政策解读能力 3.67 0.699 4.44 0.501 4.51 0.692 3.92 0.85 3.59 1.417 4.29 0.985 信息化应用能力 3.77 0.66 4.56 0.501 4.14 0.976 4 0.763 3.53 1.328 4.35 0.996 决策分析能力 3.88 0.812 4.44 0.71 4.46 0.767 3.97 0.918 3.41 1.326 4.47 1.068 公文写作能力 4.08 0.722 4.42 0.724 4.14 1.032 3.86 1.029 3.35 1.272 4.12 1.054 逻辑思维能力 4.35 0.589 4.47 0.476 4.35 1.033 3.68 0.845 3.59 1.372 4.29 1.047 持续学习能力 3.6 0.714 4.67 0.544 4.41 0.832 4.3 0.829 3.41 1.372 4.41 1.064 制度建设能力 4 0.805 4.24 0.729 4.35 0.889 4.08 0.897 3.59 1.460 4.29 1.105 公共服务能力 4.08 0.743 4.25 0.834 4.03 0.986 3.97 1.071 3.41 1.326 4.12 1.111 依法执政能力 4.02 0.727 4.17 0.689 4.14 1.058 3.73 0.862 3.35 1.320 4.24 1.147 团队合作能力 3.52 0.851 4.31 0.672 4.3 0.812 4.08 0.908 3.47 1.375 4.41 1.004
专业价值 观
遵纪守法 4.04 0.618 4.38 0.394 4.7 0.812 3.35 0.728 4.00 1.541 4.76 0.970 公正客观 4.15 0.601 4.81 0.459 4.59 0.762 4.19 0.889 3.76 1.522 4.65 0.996 服务意识 3.6 0.676 4.71 0.494 4.41 0.686 4.57 0.83 3.65 1.498 4.47 1.068 社会责任 3.65 0.668 4.6 0.57 4.54 0.767 4.35 0.954 3.59 1.372 4.35 1.057 清正廉洁 3.96 0.546 4.63 0.425 4.7 0.618 4.24 0.768 3.82 1.510 4.65 0.996 奉献精神 3.98 0.765 4.77 0.724 4.43 0.867 4.08 0.909 3.71 1.404 4.59 1.064
（续）表1
意度得分却较高。之所以出现 这种矛盾，可能是因为长久以 来我国的职称考试和后续教育 以及学校的教育一直强调基础
性知识和技能的学习考评，这 导致了我国高级政府会计人员 该方面的能力较好，并能够胜 任传统的会计工作。
（二）对中级政府会计人员 能力胜任要素重视程度和满意 度的分析 通过对中级政府会计人员能

力的重要性和满意度进行描述 性统计可以发现，财务、会计 等基础性知识重要程度的平均 值在4分以上，表明中级政府会 计人员的日常工作仍聚焦于基 础的会计核算与报告。但中级政 府会计人员并不只强调处理这些 基础工作，他们处于从主要履行 核算职能向主要履行管理职能的 过渡阶段。本文比较了中级政府 会计人员能力的重要性以及满意 度的结果后发现： 第一，对于中级政府会计 人员来说，会计专业知识和技 能、会计信息化应用能力等与 管理、战略类知识并重，因为 他们处于核算层和管理层的中 间地带，既需要领导初级会计 人员的工作，又需有一定的管 理类知识，协助高级会计人员 进行管理工作。 第二，最不满意的能力与最 看重的能力是相关的。中级政府 会计人员自身最重视的知识是管 理类知识和技能，但这也是他们 对自己掌握程度最不满意的知识 和技能，体现了中级政府会计人 员职能转型的迫切性。 （三）对初级政府会计人员 能力胜任要素重视程度和满意 度的分析
第一，与中、高级政府会计 人员能力要素相比，平均值的 高低出现了较大差异，会计、 财务及相关基础知识和技能成 为初级政府会计人员着重需要 具备和掌握的各项管理会计， 特别是战略管理等知识不是能 力要素的重点。 第二，对于初级政府会计 人员来说，最重要的知识是会 计基础知识，最重要的能力是 会计核算和分析能力，对于这 两部分，初级会计人员有着较 好的表现。但是对于政策解读 以及其他能力的满意度的评价 不是很理想，说明当前对于我 国初级政府会计人员来说，也 只注重会计基础知识的学习和 核算技能的培养，对于综合能 力和素养，没有达到足够的重 视，特别是当前面临政府会计 新旧制度的交替，对于从事账 务处理和报告编制的一线工作 人员，政策解读能力尤为重 要，因此初级政府会计人员需 重视对于该部分能力的培养和 提升。 通过对问卷的调查分析，我 们已初步认识到政府会计人员 的能力满意度现状及实务界和 学术界对各级会计人员的能力
需求具有较高的一致性。问卷 结果表明，各能力要素对各级 会计人员的重要性存在显著性 差异，总体而言，对高层次会 计人员各项能力的要求程度比 低层次会计人员高。这一结果 有力地证明了分层次构建我国 政府会计人员能力框架的必要 性和重要性。专业价值观已成 为我国政府各级会计人员最基 础也是最重要的能力；越是高 级的会计人员对专业技能的要 求越高，对高级和中级会计人 员而言，专业技能的重要性程 度要大于专业知识；初级会计 人员主要应具备会计、财务及 相关知识和信息技术等实务操 作所必须的知识。综上，对政 府会计人员的要求随着层次的 上升而不断增多，各能力要素 对各级会计人员的重要性存在 显著差异。因此，人才的培养 及其计划的实施需要贯穿于不 同层次、不同阶段的教育教学 中，对于政府会计人员能力框 架需分层进行构建。 （作者单位：南京审计大 学，本文为南京审计大学承接 财政部会计资格评价中心课题 整理）