进行“包干制”改革是要在微观放权的基础上加强宏观管理，不能“以包代管”；要进一步深化事业单位收入分配制度改革，不能“以包代改”；还要进行分类管理，不能“一包就灵”；更要做好配套改革，不能“一包了之”。
近年来，我国围绕科研体制和经费管理制度的改革不断深入，先后出台一系列重磅文件，改革决心之大、力度之强、涉及面之广都是空前的。李克强总理在2019年《政府工作报告》里提出，“赋予创新团队和领军人才更大的人财物支配权和技术路线决策权。进一步提高基础研究项目间接经费占比，开展项目经费使用‘包干制’改革试点，不设科目比例限制，由科研团队自主决定使用”。
“包干制”对科研经费管理体制改革提出新思路
从扩大预算调节权，到简化申报材料，再到将除设备费外的调剂权全部下放，直接费间接费的比例也在不断调整，科研人员在项目管理和项目经费使用上的自主权不断扩大。可谓是松绑再松绑，放权再放权。有学者表示，现在我国科研经费的管理规定有很多方面已经比美欧等国都要宽松。
首先，“包干制”的提出跳出了科研经费管理改革的既定框架。
科研经费管理问题不仅涉及到诸多部门，各种制度机制相互牵制，也涉及到财务管理的困境。长期以来，人为设定的科目比例限制，不仅给科研活动造成了很多困扰，而且造成了资金巨大浪费。同时，引发了科研人员的道德风险困境，包括通过虚开发票，“用打酱油的钱来买醋”，拆东墙补西墙。科研经费越来越充盈，却无法很好地用到刀刃上。这次“包干制”试点的提出，有助于打破这个困局，为科研经费管理注入柔性管理的因素，应对科研活动的不确定性，从而解决“钱不够花、钱不好花、钱不管用”的问题。
其次，“包干制”的提出有助于应对科研事业单位改革的财政保障问题。
目前对科研院所的预算拨款主要是基于人员编制和固定资产规模。人员经费和公用经费的标准基本也是参照行政部门。一旦去行政化、编制化，下一步如何确定政府与科研院所的预算关系将是一个新课题。而包干制让经费与科研任务挂钩，有利于经费管理摆脱受制于编制管理的现实困境，也有利于落实科研院所自主权。
最后，包干制的提出有助于放权政策落地。
从制度设计上，科研人员已经在科学研究中拥有完全自主权。但现实情况是科研经费管理仍然面临一些新问题，出现部分放权政策落地难的情况。
一是课题依托单位接不住。虽然政策上，科研经费管理已经放权给课题组及其相关科研人员，但是科研人员要直接服从所在单位（高校和科研院所等）的管理和监督。科研单位作为课题及经费管理的责任主体，要接受纪委、审计等相关部门的检查监督，科研单位的底线思维是“不能出事”，“出成果”则是课题负责人的事，因此，在“放”的问题上，科研单位担心被问责，积极性不高。
二是放权政策权责不明晰。目前科研项目以及科研经费管理应该说已经应放尽放，但科研人员仍在观望，根本原因在于权责不清晰。“授权越多，责任越大，压力越大”，充分放权环境下，单位、课题组和个人分别要承担什么责任没有配套政策体系。但科学研究的道路上，基础研究的优秀成果是不确定的，“花了钱，没出优秀成果”的风险没人敢承担。
三是科研人员对放权的获得感不强。在目前科技财政投入规模越来越大，科研项目经费越来越多的背景下，科研人员“干活的钱多，吃饭的钱少”，科研人员收入水平没有提高，还需要自己以“个体户”方式创收。很多单位存在“在职人员工资性收入低于退休人员养老金”的现象。
可借鉴多种形式“包干”的做法
包干制的出发点和落脚点是激发科研人员的活力，提升科研绩效，其制度核心是充分放权、权责匹配、激励约束对等。科学活动的类型很多，有着各自的科研规律，国外结合科研活动的不同特性，在包干制方面也展开了多种形式的探索。
一是以实验室为主体的科研经费包干。如美国DOE及其国家实验室：国家实验室实行项目合同制管理，DOE提出目标及其战略方向后，与承担项目的课题组协商年度绩效标准和考核办法，并签订合同。实验室科研人员的薪酬全部来源于项目经费，以稳定的基本薪酬为主。争取不到项目的项目组或实验室将被解散或关闭。
二是以研究人员为对象的资助包干，即筛选最有创意、最有动力、最有能力的科学家，给予他们长时段的经费“包干”资助，让他们得以全身心投入科研工作。如美国霍华德?休斯医学研究院(简称HHMI)主要选择资助具有超常天赋、责任感和想象力的科学家，通过严格的审查和激烈的竞争进行选拔，一旦被选中，HHMI给予他们充分的资源、时间和自由度进行研究，并注重长周期的资助，一般实行5至7年的长期经费保证，这足以让研究者去放手探索一些有挑战性的研究领域，做出一些真正有突破性、颠覆性的研究成果。在对每个研究员的资助上，HHMI也采取较为宽松的预算管理。每年为研究员提供约100万美元的研究经费（可根据不同情况进行个性化调整），在前期资助相对稳定的前提下，后期可根据研究需要调整每年的经费比例。此外，每年为研究员提供3次申请仪器经费的机会，保证不会仅仅由于经费问题而停止研究。
三是科研经费使用中的单项包干。对于实验室材料消耗费、差旅费、劳务费、专家咨询费等支出，可核定一定金额包干使用，结余留用，超支不补。在国外经费管理中有经费包干的做法，比如差旅费等按照一定标准实行经费包干。如果相关科研人员因科研项目的需要去外调研5天，那么，可以根据正常的往返飞机票票价、5天的旅馆住宿费和5天的伙食补贴数为其确定一个包干的经费额度。不管其是否确实乘坐了飞机、住了酒店，也不管他是否有相应的发票，只要他能提供确实出差5天，且完成预定任务情况的报告，就可按照核定的额度支付给该科研人员。
四是“模块式资助”包干。对于小额的自然科研项目和人文社科项目，可采取“模块式包干资助”的办法。如美国国家卫生研究院（NIH）近年尝试的“模块式资助”，以2.5万美元作为一个资助单位或模块来计算资助额，申请人不必提出详细的预算，只需列出所要求的模块数目并解释其理由即可。评审人和资助机构则根据计划书的质量、工作量和需要，决定资助的额度，也即模块预算额度，这也是“包干制”管理的一种形式。这需要管理机构有较高的专业水准。
对我国“包干制”试点的建议
在新时代实施创新驱动发展战略背景下，党和国家对科技创新的期待越来越高，越来越多的科研项目建立在跨学科、跨单位基础之上，经费大规模增加，科研组织方式也逐渐转为团队化、联合攻关，这些都对科研经费管理提出了更高的要求。结合国内外包干制的经验教训，在试点中应注意以下几个问题：
一是应在微观放权的基础上加强宏观管理，不能“以包代管”。
“包干制”不是不要管理，而是要改革创新管理方式。一是要变微观管理为宏观管理。在微观层面要充分放权，让科研院所有自主权，能够按照科研规律去自主安排科研工作和经费使用。宏观上要明确绩效，明确任务导向，要和国家总体科技规划相衔接，有助于多出优质成果，避免项目重复和经费平均分配，撒胡椒面。二是要变刚性管理为柔性管理，做到刚柔相济。在各项管理上，要有弹性，充分尊重科研工作的特点和需求。有“放”就必然要有与之相配套的“管”，但可以通过设立相应的“负面清单”或“红线”来管理。
二是要进一步深化事业单位收入分配制度改革，不能“以包代改”。
实行以增加知识价值为导向的分配政策。充分调查研究，摸清目前科研人员的收入状况，在此基础上，根据激励与约束并重的原则，打破计划经济体制行政管控的思维，规范和完善科研人员收入分配。采取稳定提高基本工资、加大绩效工资分配激励力度、落实科技成果转化奖励等激励措施，使科研人员收入与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系，在全社会形成知识创造价值、价值创造者得到合理回报的良性循环，构建体现增加知识价值的收入分配机制。在薪酬管理上，应建立符合科研特性的年薪制，“包干制”不是解决科研人员工资低的问题，而是要让经费更好用于科研。只有建立科研人员合理的薪酬制度，才能更好推行“包干制”。通过上述举措激励科研人员全身心投入科研工作，而非挖空心思通过“灰色”行为甚至违法犯罪行为来获取更多收入。
三是要分类管理，不能“一包就灵”。
推行“包干制”不能“一包就灵”，要区别不同性质的科研项目进行分类管理，理清不同领域、不同类型单位、不同项目推行包干制的特点、优势和风险，宜包则包，千万不要搞“一刀切”。要避免出现经费与任务脱节，层层包干、各自为战的情况。试点单位的选择也应是内部治理完善、科研管理方面规范、科研成效很显著的科研机构，科研队伍特别是带头人是不是专注科研，并且是有科学精神、科研操守，有良好的口碑很关键，这是前提。
四是要做好配套改革，不能“一包了之”。
“包干制”不能“一包了之”，它需要有相应的配套条件和良好的土壤和环境，否则就会陷入“一放就乱，一收就死”的怪圈。必须加快推进诚信建设，强化主体责任，建立和完善目标导向的绩效考核管理体系。财务管理也要从“层层审批、人人存疑、每票必核、违规难罚”的困境中摆脱出来，建构“规矩在先、责任自负、科学抽样、违规必究”的管理新模式。
（作者单位：中国财政科学研究院）作者：韩凤芹 史卫