王星轶

—、引言
行政事业单位作为国家政策的 直接贯彻和执行者，其收入基本来 源于财政资金；由于经济业务较企 业简单，因此，在内控制度建设上 普遍存在一些问题，这些问题的存 在，既制约了行政事业单位的工作 效率和效果，同时也影响了财政“节 流'’任务的完成和部门预算制度的 实施，影响了会计信息的真实性。 这就迫切需要行政事业单位引起重 视，并在此基础上制定适合行政事 业单位特点和管理模式的内部控制 规范框架。
二、当前行政事业单位内部控 制存在的主要问题
（―）预算控制比较薄弱
财务预算是财务管理工作的重 要组成部分，财务预算在行政事业 单位整体运行中起着重要的作用， 然而，在行政事业单位的财务管理 中，预算管理比较松散，往往缺乏 监督机制，执行预算跟踪反馈也不 及时。
在预算编制上，时间短，过程 紧，准备不充分，导致编制质量低； 财会部门与其他职能部门之间缺乏 有效沟通或业务部门不参与其中， 导致预算编制与预算执行等经济活 动脱节；预算项目不全面、不细致、 编制粗糙，随意性大，导致预算约 束不够。在编制方法上，应该遵循 零基原则，但实际上，大部分采用 的都是基数法，往往只是在去年的 基础上改变一点百分比，甚至不变， 制约了财政对经济机构和布局的宏 观调控，严重影响了预算的准确性 和科学性。缺乏预算考核和监督机 制，单位领导和财务人员的考核意 识不强，没有与绩效激励挂钩，预 算执行没有约束力，资源利用效率 差。
（二） 费用支出缺乏有效控制 目前，行政事业单位的经费支
出普遍缺乏严格的支出范围及开支 标准，基本支出与项目支出之间相 互挤占；审批程序不严格，手续不 齐全，有的只凭领导的"一言'’就 可以随意入账，重大支出未经领导 班子集体决策；采用虚假或不符合 要求的票据报销，可能导致虚假发 票套取资金等风险。
（三） 固定资产管理比较薄弱
实行政府集中采购制度以后， 行政事业单位固定资产的购置得到 了有效控制，但对资产的使用管理 仍缺乏相关的内部控制，重购轻管 现象比较普遍。如相当部分行政单 位未按规定建立起定期财产盘点制 度，对于购置的固定资产未能及时 登记入账，未按规定登记固定资产 明细账和实物卡片，资产保管责任 不明确等，极易导致资产账实不符 及资产流失，账外资产也时有发生。
（四）财务与业务管理脱节
财务部门只起到''核算"、"付 款"作用，对单位重要事项的决策、 实施过程和结果均不了解，未能对 业务部门实施必要的财务管理和内 部监督。如一些行政事业单位财务 部门对于房租收入，往往只负责对 收入登账核算，而对收入额确定是 否合理、是否按合同及时收取、是 否做到应收尽收等却未能实施必要 的财务监控。
三、行政事业单位内部控制薄 弱的原因
（一）内控意识相对淡薄，内 控体系不完善

良好的内控意识是内部控制制 度得以健全和实施的重要保证。但 从有关情况看，一些单位（部门） 领导对内部控制制度重要性的认识 还不够到位，内控意识淡薄。重事 业发展、轻内部管理，甚至缺乏对 内部控制知识的基本了解。有的认 为，现在财务方面反正有会计核算 中心把关，单位内部控制不再那么 重要了；有的则把内部控制看成仅 是财务部门的事；行政事业单位长 期实行的"一支笔"制度流于形式。
（二） 内控体系不完善
很多行政事业单位的内部控制 制度不完善，监督机制不健全。这 就容易造成相关的管理较差，只在 部门内部开展内控管理而没有上升 到单位层面进行总体布局，内控工 作混乱，且内部控制的建设方法也 比较单一，比如，各种形式的整改 往往是行政事业单位内控建设中的 第一选择，这种后知后觉式的内控 建设尝试虽然具有一定效果，但对 内控体系的建设提升的贡献力极为 有限。目前，行政事业单位内部少 有建立规范的内部监督机构；已建 立内控监督机构的单位因监督人员 与被监督部门是平级关系，遇到问 题往往大事化小、小事化了，不能 很好地履行监督职责，导致监管工 作流于形式。
（三） 行政化管理色彩相对浓 重
行政事业单位本身的性质会致 使内部管理上带有很强的行政化色 彩，这不仅不利于很多现代管理理 论在行政事业单位中的应用，也会 制约到内部控制建设相关工作的开 展。虽然内部控制建设是从管理层 面进行的一种优化和调整，但各职 能部门与员工是否能够较好的参与 其中，整体管理的大环境是否良好 必然会对内部控制建设活动开展产 生影响。一直以来，人浮于事等现 象在行政事业单位中便时常出现， 行政化管理色彩引发的各种不当现 象也影响到了内控活动的进行。
（四）部分单位财务管理人员 业务素质不高
财务管理人员业务素质不高， 不能很好适应内部控制工作之需 要。人是一切工作成败的关键因素， 内部控制工作也同样，内控制度的 制订和贯彻落实都离不开人，尤其 需要有较高素质的专业人员；但现 阶段，由于行政事业单位会计核算 较为简单，财务管理的地位未能有 效体现，因此对会计业务素质要求 不如企业那么高。
四、完善行政事业单位内部控 制的举措
（―）预算业务的加强
1. 充分安排预算编制时间，调 动全员参与积极性，充分考虑本单 位和部门的实际情况。预算编制要 与部门发展规划相结合，使预算的 短期行为转变为长期行为。为此， ―方面要把预算的编制与单位的发 展规划紧密结合起来，确保两者相 辅相成，互为基础；另一方面，要 在预算编制前，认真细致的开展调 研，确保预算编制有的放矢。
2. 加强预算执行的监督检查 以及绩效评价。建立健全预算资金 的跟踪回访制度、责任追究制度以 為博蚓曇37 及预算项目的变更、取消、追加和 调整审批制度，实现对预算资金运 行和管理的全方位、全过程监督， 用机制和制度保证预算资金安全有 效使用。单位应当加强预算绩效管 理，建立’‘预算编制有目标、预算 执行有监控、预算完成有评价、评 价结果有反馈、反馈结果有应用" 的全过程预算绩效管理机制，是加 强预算管理，提高资金使用效益的 重要制度保障。
（二） 增强内控意识
强化单位负责人的会计与内 控责任单位负责人在单位内部控制 体系中居于主导地位。只有这样， 才能使单位由上而下共同执行内控 要求，从而推动内控的健康发展。 单位负责人应当对本单位内部控制 建设采取积极支持的态度，并直接 参与内部控制建设过程，提供必要 的人力、物力支持，保证内部控制 建设的有效开展和有效实施。单位 负责人要正确树立起"一把手工 程""第一责任主体"的主观意识， 和单位的一些主要领导要强化对内 部控制内容的培训学习，同时，在 单位内部推行经济责任制，将责任 风险直接与决策层挂钩，各尽其职， 相互协调，相互制约，全面提高对 单位内部控制制度建设重要性的认 识，培养良好的内部意识和内部控 制环境。
（三） 增强会计基础工作，强 化会计系统的控制作用
会计基础工作薄弱严重制约了 行政事业单位的内部控制制度建设 和部门预算的实施效果。因此，要 提升行政事业单位内部控制水平，
为财政"节流'’奠定坚实的基础， 还必须重视改进行政事业单位的会 计基础工作，强化会计系统的控制 作用。强化会计工作基础，需要财 政机关加强对行政事业单位会计人 员的会计基础工作规范的培训教 育，并在此基础上建立对行政事业 单位的会计基础工作的全面检查制 度，并建立相应的奖惩制度。
（四）健全单位内部控制制度 体系，规范单位内控行为
行政事业单位财务会计工作 和内部控制工作的效果，需要有一 套科学合理的制度体系来支持和保 证。单位应当单独设置内部控制职 能部门或者确定内部控制牵头部 门，负责组织协调内部控制工作。 建立决策、执行、监督相互分离的 机制。既要服从本单位"三定'’规 定的要求，在现有编制内按照内控 的要求设计工作机制，又要从经济 活动的特点出发，建立联合工作机 制。建立健全内控关键岗位责任制， 明确岗位职责与分工，确保不相容 岗位相互分离、相互制约和相互监 督。还可以实行关键岗位工作人员 的轮岗制度，明确轮岗周期。还要 把好人员入口关，将职业道德修养 和专业胜任能力作为选拔和任用员 工的重要标准，确保为内部控制关 键岗位配备的工作人员具备与其工 作岗位相适应的资格和能力。同时, 还应当切实加强员工业务培训和职 业道德教育，不断提升员工的素质。
行政事业单位内部控制工作是 一项复杂的系统工程，任重而道远， 需要我们耐心、细心的去调整它， 依托于财政部近年来发布了一系列 关于行政事业单位内部控制的法律 规范，需要单位的所有部门以及国 家相关部门联合合作，共同为内部 控制出谋划策，优化内部控制环境, 提高内部控制意识，完善内部控制 制度等，不断提高行政事业单位的 内部控制水准，提高行政事业单位 的风险防控追责，将科学的治理体 制在全行业、全领域进行全方位覆 盖，促进社会主义市场经济体制的 进一步完善。
作者单位天津广播电视台