克勤

近年来，党中央、国务院越 来越重视财政预算绩效管理工作。 2017年，党的十九大报告提出’‘建 立全面规范透明、标准科学、约 束有利的预算制度，全面实施预 算绩效管理"。2018年，《财政 部关于推进政府购买服务第三方绩 效评价工作的指导意见》（财综 〔2018〕42号）和《中共中央国 务院关于全面实施预算绩效管理 的意见》（中发〔2018〕34号） 文件的出台，细化了财政部门的利 用第三方的工作，提出了多项可由 第三方机构提供咨询服务的政策。 2021年《关于委托第三方机构参 与预算绩效管理的指导意见》（财 预〔2021〕6号）及《关于印发＜ 第三方机构预算绩效评价业务监督 管理暂行办法＞的通知》（财监 [2021]4号）的出台，补齐了长久 以来对预算部门或单位作为委托方 选择使用第三方机构加强绩效管理 的制度上的"短板"，为2022年 实现"全方位、全过程、全覆盖" 预算绩效一体化改革蓝图创造了制 度条件。
一、理论基础
（—）第三方机构定义
第三方机构是指独立的、非政 府的第三方服务机构。主要包括向 购买主体提供评价服务的会计师事 务所、资产评估机构、政府研究机 构、高等院校、科研院所、咨询机 构及其他评价组织等。
（二）第三方机构参与预算绩 效管理工作的意义
第三方参与财政预算绩效管理 是指第三方机构依托设定好的绩效 目标，运用科学合理的评价方法、 指标体系和评价标准，对财政部门 或其他主管部门安排的用于社会管 理、公共事业发展、社会保障、经 济建设以及政策补贴等具有特定用 途的财政支出的产出与效果进行综 合测量和评价的活动。第三方参与 绩效管理的业务类型主要包括预算 绩效目标管理、预算评审、事前评 估、绩效跟踪、绩效评价、指标体 系（库）建设等。
第三方机构参与预算绩效管理 的意义主要体现在：一是能够充分 发挥其在某一领域的专业优势，提 供必要的智力和技术支持，成为财 政和各部门开展预算绩效管理工作 的"外脑"，有助于提高预算绩效 管理工作质量和专业化程度，提升 社会各界对绩效管理结果的认可度 和公信力。一是通过引入第三方机 构参与预算绩效管理，有利于完善 全过程的预算绩效管理机制，增强 绩效评价结果的公正性、公平性和 客观性，有利于遏制腐败现象的滋 生和推动简政放权，保障财政资金 安全规范，促进财政资金提质增效, 更好发挥预算绩效管理对经济发展 政策制定的参考指导作用。
二、引导和规范第三方机构参 与预算绩效管理工作面临的挑战
（―）外部环境尚不完备
1.第三方机构独立性有待加 强
（1 ）预算绩效评价的"买方 市场"特性影响第三方机构的独立 性。当前有众多第三方机构争抢政 府预算绩效评价市场，形成一个''买 方市场"，原因主要是委托方会附 带把相关的会计业务工作外包给该 第三方机构。因此，一些希望受聘 的第三方机构有动机在执行预算绩 效评价过程中，倾向于考虑被评价 部门的主观意愿，甚至会丧失独立 性和专业性原则，违规按照被评价 部门的意愿做出有违绩效评价准则 的结论。
（2 ）第三方机构同时兼营绩 
效评价业务与咨询业务会带来风 险。目前，一些第三方评价机构不 仅承担政府预算绩效评价业务，而 且会承担一些与评价项目相关的会 计、审计以及其他咨询业务。政府 有关部门可能会提前购买咨询服务 来帮助被评价部门或单位规范业 务，甚至是’‘掩盖业务'‘以获取较 好的评价结果，这种做法会影响第 三方政府预算绩效评价的独立性、 可信度以及最终的绩效评价质量。
2, 统一的业务标准体系有待 建立。对第三方机构而言，业务评 价质量是其参与政府预算绩效评价 工作的基本要求，也是第三方机构 的生命线。目前，财政部尚未建立 一套健全的衡量第三方机构绩效评 价工作水平的绩效评价业务标准体 系或者未在业内达成一致，虽然注 册资产评估师有《财政支出（项目 支出）绩效评价操作指引（试行）》
（中评协〔2014〕70号）作为行 业从事绩效评价的业务标准，注册 会计师也有《会计师事务所财政 支出绩效评价业务指引》（会协 [2016]10号）作为行业从事绩效评 价的业务标准，但其他第三方机构 开展预算绩效管理业务均没有业务 标准。而且，预算绩效管理业务中 除了绩效评价之外，均没有明确、 统一的行业服务标准。因此，第三 方机构承接预算绩效管理业务时无 法保证整体评价质量，评价结果的 公信力和执行力相对较弱。
3, 绩效评价制度基础有待完 善。第三方机构参与预算绩效管理 工作的监督管理制度以及工作质量 考核制度没有完全建立，所以，大 部分政府部门无法对第三方机构的 工作进行准确评价。
（1）监督管理制度有待完善。 各级绩效管理相关制度均提到，可 委托有资质的第三方机构参与绩效 管理，但如何委托、有哪种资质、 参与方式、参与程度以及评价结论 的认定、服务结果的效力等等，仍 缺乏法律法规层面的规范和保障。
当前市场上参与预算绩效管理 服务的第三方机构分属不同领域、 不同行业、不同职业，没有同一职 业团体或同一行业的统一管理制 度，从委托环节、提供服务环节到 提交成果环节，都没有统一的监督 管理制度对第三方机构进行约束， 导致预算绩效管理服务市场出现无 序竞争、良莠不齐的现象。同时， 社会公众在预算绩效管理中参与不 足，公众知情权没有保障，难以形 成合力。
（2 ）工作质量考核制度有待 完善。第三方机构参与预算绩效管 理工作的质量缺乏考核，还没有统 一的规范性文件，评价机构职责、 评价程序、监督管理及法律责任等 均无明确规定，如何界定绩效评价 工作质量及评价人员尽职履责在法 规制度层面暂无统一标准。大部分 单位没有对完成质量、完成效率严 格把关，只有个别单位制订了相关 的监控、审核等考核制度，但考核 制度全面性、针对性、规范性等相 关内容都还有待商榷。
（二）内部发育不够充分
1. 专业胜任能力有待加强。 专业胜任能力是保障第三方机构预 算绩效管理工作质量的关键。实际 工作中，第三方机构的专业胜任能 力参差不齐，仍存在绩效评价’‘走 过场"，重视评价本身忽视评价结 果应用，将绩效评价与财务检查混 淆，很少能为优化财政预算管理提 出建设性意见的情况。
以会计师事务所、社会咨询 机构、资产评估机构为代表的营利 性中介机构擅长侧重实务层面的操 作，但在预算绩效管理理论及政策 的研究方面则有所欠缺。要想营利 性中介机构提高专业胜任能力，还 需要克服以下三个方面的问题：第 ―，第三方机构缺少适合预算单位 所在的省份实际情况的绩效评价指 标体系，原因是虽然财政部制定 了一些评价方案和共性指标体系 （财预〔2011〕285号、财预〔 2012〕396 号、财预〔2013〕53 号和财预〔2014〕45号），但是 ―些省市在评价过程中对这些指标 '‘拿来就用"，套用同一模板。第二， 现有的预算绩效管理评价书籍刊物 大多是理论研究，很少有成熟的案 例。第三，部分第三方机构在问卷 调查、满意度调查和现场评价工作 中提的问题千篇一律，层次较浅。 第四，财政预算支出范围广、辐射 面大，各类产业支持政策类型多， 政策制定背景复杂，很多内容超出 了第三方机构的专业研究领域，大 部分第三方机构在短期内无法深入 挖掘项目特性、掌握产业发展趋势, 导致绩效评价大多停留在表象。
2. 专业人才相对匮乏。政府 预算绩效管理工作具有涉及内容 多、部分内容比较复杂、专业性强 的特点，这就要求第三方机构建设 综合素质高的人才队伍，但目前专 业人才的匮乏制约了我国预算绩效 管理行业的发展。当前参与财政预
算绩效评价的第三方机构人员没有 财政管理工作经验，不能准确捕捉 到问题背后的财政管理漏洞，加之 现有预算绩效管理书刊多以理论研 究为主、实务案例分析很少，因此 当前绝大多数的第三方机构从业人 员距离完全达到预算绩效管理的要 求还有一定差距。
3. 绩效评价质量有待提高。 影响绩效评价公允性的一个重要因 素是评价过程中的信息获取情况。 如果在预算绩效管理的工作过程 中，委托方不主动提供或者隐瞒项 目信息甚至提供虚假信息，容易造 成信息不对称。由于第三方机构没 有行政管理职能，除沟通协调外无 其他有效方法。第三方机构一旦面 临"数据障碍"，就无法开展充分 地绩效进行分析，影响全环节预算 绩效的评价和最终的评价结果，得 出结论及建议对于优化财政预算管 理参考意义不大，从而进一步降低 管理部门对绩效评价的认可度，影 响配合度，形成恶性循环。
三、引导和规范第三方机构参 与预算绩效管理工作的对策
（一）提高第三方机构独立性 第三方机构要本着注重质量和 实事求是的原则，按照"委托受理、 方案设计、实施评价、撰写报告、 提交审核"的程序，严格按照财政 部门和预算部门的协议开展绩效评 价工作，确保评价过程的独立性和 评价结果的客观性。
1. 提高第三方机构自身规范 化管理水平。第三方机构应独立、 客观、公正地开展绩效评价工作， 对评价的重点、难点和疑点问题要 慎重研究，组织相关专业人员进行 集中会审。评价完成后，要按照协 议要求撰写绩效评价报告，并力求 依据充分、数据真实、内容完整、 分析透彻。
2. 分离第三方预算绩效评价 工作与非预算绩效评价工作。鉴于 第三方预算绩效评价工作与非预算 绩效评价工作的冲突会影响独立 性，建议将绩效评价业务和非绩效 评价业务严格分开，在避免利益纠 纷的同时实现不同类型业务的良性 竞争。
3. 建立第三方评价机构定期
轮换制度。设定轮换年限，定期更 换第三方评价机构。可以要求政府 部门在选择第三方评价机构时要在 一定年限内进行轮换，比如每三年 重新选拔，原来的第三方评价机构 不允许再次参与选拔等等，从而有 效保证第三方评价机构的独立性。
（二）规范优化业务标准体系
1. 加快建立"预算绩效管理 咨询业务规程'‘标准体系。预算绩 效管理咨询业务规程体系是第三方 机构承做预算绩效管理咨询业务时 遵循的业务规则和服务流程。在制 定规程时，需要将预算绩效管理业 务进行梳理和归类后，分成预算绩 效事前评估、预算绩效目标管理、 预算绩效运行监控和预算绩效评价 等若干大类，按照每类业务的特点 制定出相应的业务规则和服务流 程。制定过程中，需充分考虑预算 绩效管理旨在提高财政资金使用的 社会效益、经济效益、生态效益等 目标，力争做到技术上先进、经济 上合理。
2. 加快建立"预算绩效管理 咨询业务指标库'’标准体系。预算 绩效管理咨询业务指标库是第三方 机构承做预算绩效管理咨询业务时 需要运用的重要工具。指标库建设 的基本思路是在搭建定量与定性相 结合的共性基本框架的基础上，逐 步健全分领域、分行业、分层次的 核心绩效指标，最后形成系统的绩 效指标库体系。另外，还可以增设 "预算绩效管理咨询业务专家库及 工作标准""预算绩效管理咨询业 务专业胜任能力评价标准"等标准 体系，使预算绩效管理咨询业务标 准体系日臻完善。
（三）夯实制度基础
对第三方参与绩效评价的工 作内容、评价程序、委托协议、委 托费用、回避制度、后续培训教育、 监管退出机制等方面作出可操作性 强的明确规定，让第三方参与绩效 评价工作有据可依、有章可循。
1. 强化监督管理。《关于全 面实施预算绩效管理的意见》要求 对第三方机构要严格执业质量监督 管理，这不仅可规范和净化第三方 评价市场，还有益于提升第三方机 构评价能力和水平，促进其健康可 持续发展。
首先，强化信用监管。政府要 推进"预算绩效评价第三方机构信 用管理平台'’建设，要求第三方机 构在信用管理平台上录入相关基本 信息、不良诚信记录和3年内在预 算绩效评价中的重大违法记录，绩 效评价委托方和社会公众可通过信 用管理平台查询。
其次，实施’‘双随机、一公开" 监管。财政部门和预算部门对第三 方机构进行事前、事中、事后监督，
可以对存在违法违规线索的预算绩 效评价第三方机构开展定向检查， 对日常监管事项通过随机抽取检查 对象、随机选派执法检查人员等方 式开展不定向检查，相关检查结果 通过平台向社会公开。
最后，中介机构内部也要建立 考评制度，对参与绩效评价的工作 人员从职业素质、敬业精神、工作 能力、工作态度、工作效果、廉洁 自律等方面进行考核。
2. 规范考核制度。政府部门 要完善第三方机构参与预算绩效工 作的考核机制。各地应根据地方实 际情况制订相关细则，对第三方机 构定期与不定期进行考核，从报告 质量、工作质量、职业道德等方面， 对第三方机构提供预算绩效管理服 务的质量和效率进行评估，把控好 前期的方向评审和事后评价两个关 键节点，对其执业和履约情况进行 追踪回访和监督落实，对第三方机 构参与预算绩效管理工作给予业务 指导和培训，从而推动第三方机构 提高绩效评价质量。
(四) 推动第三方提升专业 水平
1.强化质控管理。一方面， 第三方机构需要从报告撰写的前、 中、后期加强对绩效管理报告质量 的管控措施，规范业务流程。前期 完善科学的预算绩效管理报告模 板，进一步提高报告的形式规范性； 中期加强过程控制，保证报告内容 完整、数据准确全面、重点突出； 后期开展绩效管理工作小组自审、 互审以及质量控制和复核等流程， 从而保证绩效管理报告达到形式规 范、内容完整、表述准确、重点突出、 客观反映问题以及中肯提出建议等 要求。另一方面，财政部门应定期 或不定期组织开展对第三方评价机 构评价过程的监督工作，并与第三 方评价机构库内的相关信息挂钩。
2.构建行业专家库。聘请专 家参与预算绩效管理工作研究，可 以全方位对整个方案和报告进行评 审，发挥"监督'’作用，为提高方 案和报告质量起到了很好的提升作 用，对推进预算绩效管理工作向更 高层次迈进具有深远的意义。因此， 为了达到评价结果的正确性，有必 要尽快完善专家管理与应用机制。
(1 )构建行业专家库。打造 绩效评价专家库可以形成合力，为 建立绩效评价规范、提升绩效评价 影响力保驾护航。首先，专家的来 源可以应多样化，如自荐、他人推 荐，考核入库；其次，在专家管理 方面，要考量专家的资质、诚信度、 年龄和参与率，完善激励与退出机 制；再次，制定专家的职业规范， 包括明确权利、义务、承诺事项等, 建立专家组长负责制，建议完善评 分细则和评分标准，对专家进行分 类和统一培训，逐步发展专家咨询 制度：最后要注重专家库平台的日 常维护和更新。
(2 )专家参与预算绩效跟踪 和评价应该是全过程参与。以往绩 效评价专家只在方案和报告评审期 间提出专业意见，受时间和参与程 度限制，专家掌握的评价信息不够 全面、深入，较难提出有足够深度 的建设性意见。因此，建议财政部 门聘请绩效专家对第三方服务机构 进行全程辅导：在前期，校准项目 定位、评价关注重点和评价指标体 系设计思路；在绩效评价方案阶段, 重点对绩效指标体系的设计提出合 理优化意见；在绩效评价报告阶段, 重点对第三方机构发现问题、改进 措施和建议等方面提出更加合理、 切实可行的改进意见。
3. 加强专业培训。财政部门 应组织专家对第三方评价机构进行 预算绩效管理政策与实务方面的培 训，提升其知识的全面性，包括使 其了解财政专项资金拨付的流程、 用途，了解绩效评价的目标，同 时，加强其方案设计、指标制定、 标准确定、数据核查、满意率调查 等方面的业务指导。第三方评价机 构及其从业人员要充分利用培训机 会，加强绩效评价有关政策、制度 及专业知识的学习，及时了解掌握 绩效评价体系的调整和变化，确保 评价总体框架的正确性，不断提高 从业人员的业务水平。同时，财政 部门还需要建立多种渠道、利用多 种手段，如强化对大数据、人工智 能等信息技术在预算绩效管理中的 应用，创新预算绩效管理工具和方 法，收集相关信息，并促进信息公 开共享。
作者单位江苏省淮安市洪泽 区三农办