现代企业法人治理层面主要有两种监督机制：以董事会为治理中心，董事会集决策权与监督权于一身的一元监督模式；另设监事会为专门监督机构的二元模式。我国1993年颁布的公司法首次明确设立监事会制度，规定我国公司应设立监事会，监事会与董事会地位相平行，共同对股东会负责。

国有企业外派监事会以1998年国务院向国有重点大型企业派出稽察特派员为起点，1999 年公司法修订时国务院稽察特派员更名为国有企业监事会。2000年国务院颁布《国有企业监事会暂行条例》，规定国有重点大型企业监事会由国务院派出，代表国家对国有重点大型企业国有资产保值增值状况实施监督，标志着我国国有企业监事会制度正式建立。现行公司法（2018修订）规定一般有限责任公司、股份有限公司内设监事会（或监事），国有独资公司实行外派监事会制度，监事会成员由国有资产监督管理机构委派。委派的监事属于行政编制，与所任职公司没有经济利益关系，独立行使监督权，不受公司管理层制约。国有企业中的上市公司，除设立监事会外，还按照证监会《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》和《上市公司治理准则》等建立独立董事制度，独立董事来自企业外部。

首先，监督职责重合、力量分散问题得到有效解决。长期以来，审计机关与国有资产监督管理机构外派监事会在国有企业经济监督上职责重合、力量分散。以中央企业为例，由于监督力量分散，原国有重点大型企业监事会和审计机关均难以对全部中央企业进行有效的审计监督全覆盖，存在监督盲点，而在一些领域又存在重复监督问题。2018年机构改革后，审计署整合原外派监事会编制和人员，设立8个派出企业审计局，使监督职责重合、监督力量分散问题得到有效解决，为履行国有企业审计监督全覆盖职责提供了条件。

其次，对国有企业监督的独立性、权威性更强。多数监督理论认为，监督效能取决于监督的独立性，外部监督较内部监督效能更强。原国有重点大型企业监事会虽由国务院派出，但监事会管理机构设在国务院国资委。监事会对国有企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督，但实际运行中，国资委作为出资人代表常常会参与国有企业的经营管理和财务活动，一些经济事项由国有企业与国资委共同决策，监事会难以独立、有效进行监督。而审计署作为国务院组成部门，特别是在中央审计委员会成立后，党中央加强对审计工作的领导，要求建立集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。国家审计既可以对国有企业开展经济监督，也可以对国资委从“管企业”向“管资本”转变职能情况进行审计监督，独立性和权威性更强，监督效能将得到有效提升。

再次，有利于整合国有企业内外部经济监督力量。监事会监督与审计监督均聚焦经济监督，但监事会对本级股东会负责，上下级企业的监事会之间不存在隶属关系，上级企业监事会难以整合下级监事力量。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调要充分调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力。根据审计法规定，审计机关应当对被审计单位的内部审计工作进行业务指导和监督，同时有权依法对社会审计机构出具的审计报告进行核查。《审计署关于内部审计工作的规定》规定，审计机关应当依法对内部审计工作进行业务指导和监督，明确内部职能机构和专职人员。国有企业成立审计委员会后，内部审计的地位和力量进一步加强。因此，审计机关对各类监督力量的整合协调能力较外派监事会得到增强，有利于发挥综合监督效能。

在公司法范畴内，国有企业包括国有独资公司、国有全资公司、国有控股公司。现行公司法规定国有独资公司监事会成员由国有资产监督管理机构委派，本轮机构改革已明确不再设立国有大型重点企业监事会，相关职能整合至国家审计监督中，公司法的相关规定预计将进行修订。基于上述改革影响，建议在公司法后续修订中，对同属审计监督范围的国有全资公司、国有控股公司及其下属子公司可同样不再设立监事会，而国有参股企业和其他企业可以依据章程选择设立监事会。

（一）国有全资公司、国有控股公司本部层面可不再设立监事会

中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》明确提出大力发展混合所有制经济，国有企业的股权多元化趋势明显。如南方电网、南方航空等中央企业，在股权多元化改革中引入了地方国资股东，不再由国务院国资委单独持股，而是由中央和地方多家国有企业持股。公司法对国有独资企业进行了单独规定，但根据审计法规定，国有独资公司和国有全资公司、国有控股企业在接受审计监督方面不存在差别。按照公司法的要求，南方航空作为规模较大的国有全资有限公司，应当设立监事会。因机构改革不再设立外派监事会，南方航空设立了两名内部监事。南方航空与其他中央企业一并接受国家审计机关的监督，内部监事仍与审计监督存在职能上的交叉重合。笔者建议国有全资、控股公司可不再设立监事会或监事，与国有独资公司一并接受国家审计、内部审计和社会审计监督，同时发挥外部董事、董事会审计委员会等作用，以进一步整合监督力量、减少监督成本、提高监督效能。

（二）国有全资、控股公司的下属子公司可不再设立监事会

一些规模较大的国有全资、控股企业下属子公司众多，其中下属全资子公司不设股东会，其监事会成员一般由母公司派出，对母公司负责，实际派出的监事人员相当一部分为母公司的内部审计人员兼任；下属控股子公司一般按照公司法规定内设监事会，并依照公司章程由股东会产生监事会。《审计署关于内部审计工作的规定》明确“审计机关在审计中，特别是在国家机关、事业单位和国有企业三级以下单位审计中，应当有效利用内部审计力量和成果”，内部审计机构向本单位党组织、董事会（或主要负责人）负责，对本系统的内部审计工作进行指导和监督。保留国有全资、控股企业下属子公司的监事会，与改革后的国家审计、内部审计存在职能交叉、力量分散、重复监督等问题，建议不再强制设立，发挥董事会审计委员会等专门机构作用。

（三）国有参股公司和其他公司可依章程选择设立监事会等监督机构

监事会作为一种监督模式，并非现代企业法人治理结构的必设监督机构。独立董事监督模式和监事会监督模式都有成功实践的范例，只要完善制度设计，确保公司监督机制的独立性，两种监督模式都是可行的。现代市场经济环境下，国有产权可依规自由交易，企业性质经常转换。考虑国有控股公司、国有参股公司和其他公司在立法上的一致性和实际中的操作性，笔者建议，可以探索使企业在法人治理结构中拥有更多自主空间，在法人层面的监督机构设置上更为灵活，授予企业依据章程选择设立监督机构的权利。上市公司因其特殊性可以明确强制性法律条文，要求设立独立、有效的法人层面监督机构，监督机构可以为外部董事、监事会、董事会审计委员会等，其他公司则根据实际情况由股东会自主决定是否设立监督机构，并在公司章程中予以明确。（作者单位系审计署驻广州特派员办事处）

来源：《审计观察》杂志2022年第5期