内部控制制度是企业经营管理的“家规家法”，也是衡量现代企业管理水平的重要标志。自2005年起，根据美国《萨班斯法案》对上市公司的监管要求以及企业管理实际，中国石化相继在股份公司分(子)公司和非上市单位推行了企业内部控制制度，使企业各项制度规定更加系统化，经营管理行为更加程序化。通过初步构建起以经济业务为主线、以相关配套制度为依据和标准、以业务流程为规范、以监督检查为保障、以非上市和上市两部分为有机组合的、贯穿于企业管理全过程的内部控制体系，不仅较好地控制了经营风险，也有效地提高了企业竞争实力。

　　中国石化上游非上市部分的石油工程企业，是产业链构成中的主体和经济收入的重要板块，也是强化内部控制的重点。在中国石化2007年资本支出中，勘探及开采板块支出占有较大比重。随着国际原油供需矛盾日趋突出，国内石油、天然气能源勘探和实施“走出去”

　　战略步伐不断加快，石油工程企业既面临国内外市场发展的良好机遇，又面临着降本增效、实现可持续发展的挑战。

　　一、石油工程企业内部控制制度建设的要求石油工程是高投入、高风险、高关联的行业。其内部控制制度建设应该做到：

　　1．控制的触角必须深入企业经营的各个环节和各个方面，不留死角。

　　要由目前的以资产保全监控为原点，以规定的主要业务流程为半径，以权责指引为动力的内控体系逐步转变为以控制决策和管理风险为重点，以控制企业各项经营活动为内容，以强化管理者责任为目标的全过程、全方位的控制体系。

　　2．权责统一，注重可操作性。石油工程作业队伍流动分散，远离管理中心，相机行事概率大，授权与转授权较多，内部控制制度不同于厂院式企业，要求在制度设计上既规矩得当，不疏于防范，又操作方便，责权利明确具体，从而确保良好的控制效果，发挥内部控制的预期功能。

　　3．防患于未然，形成科学机制，把规范控制程序放在突出的地位。目前，石油工程企业仍为国家投资和所有，尽管油田上市与存续分立运行，但石油工程项目大多是内部关联交易，企业内部控制程序规范化程度与完全市场化要求仍有一定差距。随着国内市场逐步开放和海外石油工程的扩大，企业的内部控制程序不仅要适应法规行规，更要符合国内市场竞争需要，并实现与国际惯例和通行规则的接轨。

　　二、石油工程企业内部控制制度建设的难点从近年石油工程企业尤其是我局实施内部控制制度的实践来看，要达到上述要求，实施有效的内部控制，当前突出难点或问题是：

　　1．如何把握授权的制衡度。健全的治理结构、科学的权责分配是建立并实施内部控制的基本前提，也是影响、制约内部环境的重要因素。石油工程企业是流动性、分散性、独立性很强的行业，许多问题都需要在第一线、第一时间研究解决。其生产管理是一个复杂的系统工程，保证这个系统的正常运行，合理授权是必然的。

　　现实的难点是，在法人治理结构尚未健全的情况下，对于企业法定代表人或生产指挥者，既要保证其经营管理决策的独立性和权威性，又要保证其经济行为的效益性和廉洁性，其权力难以度量和界定。现有内控制度按企业规模、决策重大程度来划分和确定职权，其集权程度较高。下级企业和一线指挥者在进行决策时，审批程序复杂。即使在内控制度执行过程中，试图通过授权方式解决集权与分权的矛盾，但也有一个“ 度” 的限制，不然容易产生新的舞弊土壤。在具体授权时，应根据不同业务流程控制范围和环节分类别设置权责，这样既能保证经营决策有效运作、管理制度有效贯彻，又能保证权力制衡得到落实。2．如何强化控制点的渗透度。业务流程步骤与控制点是实现业务目标的程序性描述，重点规范业务操作与管理行为。作为起着防范“事故易发地段”

　　风险作用的控制点，应当在管理层次上涵盖企业决策层、管理层和全体员工，在对象上覆盖本单位各项业务和管理活动，在流程上渗透到决策、执行、监督、反馈等各环节，避免内部控制出现空白或漏洞。

　　现实的状况是，目前各业务流程的设计主要以会计控制和财务管理为中心，偏重于执行层次和单纯的财务会计监督，由于石油工程市场相对封闭，内部关联性较高，因而在内控制度中的合同管理控制点形同虚设，难以避免舞弊行为发生，甚至出现将内部控制变成了“内部人控制”。科学、有效的控制点设置应当遵循风险识别的原则：一是基于以往的经验与教训，二是基于对潜在的以及客观存在的风险因素的判断与分析，而且尽量做到控制关口前移。如在石油工程技术服务招投标流程步骤与控制中，如何符合“合理确定”和“有效控制”造价管理原则？进入海外石油工程市场中，如何规避汇率与法律风险？

　　凡此种种，都应列入决策内控范畴。

　　3 ． 如何提高内控制度的执行力度。有效的内部控制制度是对企业经营的所有环节和从事经营管理活动的所有个人实施全方位控制。目前，中石化内石油工程企业内部控制制度按照收入、支出、管理和检查评价四类设立各业务流程，其执行的主体为计划财务管理部门，管理控制要件大多由财会人员形成并掌控，这是合理也是必需的。但容易给人的错觉是，内部控制靠简单的出纳控制、财务管理即可实现目的，将复杂的系统工程控制看成是少数部门或主管人员的事，尚未摆脱人治的理念，使得内控的执行力度打了一定折扣。按照国家财政部颁布的《企业内部控制规范》提出的我国的企业内控体系，将是一个层次分明、内容完整、衔接有序、整体互动的有机统一体。

　　三、石油工程企业内部控制建设需要处理好几个关系内部控制作为公司治理的关键环节和经营管理的重要举措，在企业发展壮大中具有举足轻重的作用。中石化在重组上市后不长时间内，要求石油工程企业全面推行内部控制制度，其目的和意义不言而喻。实施内部控制，主体是企业各级管理者，客体也是企业各级管理者的行为和活动，因而领导在理念上的认同是关键。

　　“理念认同”主要是处理好三方面的关系：一是推行内控与成本效率关系。实施内控制度的最终目的在于降低成本，减低风险，但如同提高交通速度必须加大高速公路投入的道理一样，任何一项制度的推行，都要付出相应的成本，就连公司治理最为完善的美国，推出《萨班斯法案》也是付出成本代价的，更何况我国现有的石油工程企业管理体制和方法脱胎于石油石化重组前行业分割管理体制，相对于成熟的市场经济规则仍有不小差距。内部控制的八大方法，无论是不相容职务分离控制，还是电子信息技术控制都需要企业在人员或软硬件上进行投入，甚至成本增加后短期内难以见效，但前期必要的有限投入可以换得长期的回报。比如该分设的控制部门和不相容职务分离的人员，不能因为管理费用和人员增加而止步不前、犹豫不决；试想如果形成漏洞或到出了问题再成立机构，其成本代价无法估算；石油工程队伍生产流动分散固然有其特殊性，但通过“权力下移责任不下移”的常规性授权与临时性授权，可以最大限度地解决风险控制与应急性工作决策的矛盾。经常性的必要程序是内控的保障，内控制度运转正常后，不会因程序限制而影响工作效率，因为熟练掌握了程序可以避免“绕圈子”，避免“王顾左右而言他”式的推托，也就等同于提高了效率。

　　二是推行内部控制与会计控制的关系。目前，石油工程企业内部控制仍是以会计控制为主体的，这是因为：

　　（1）企业的经营管理活动，归根结底要通过财务报告来反映，抓住了财务报告内部控制这条主线，在一定程度上也就抓住了企业经营管理与内部控制的重心和主体；（2）保证财务报告真实可靠，是企业的法定责任，是维护社会公众利益的基础环节，强化财务报告内部控制机制建设，是提升企业市场形象与诚信度、维护社会公众利益的基本要求；（3）尽管石油工程企业未能实行上市融资，但从国有资产监管的角度看，财务报告作为企业管理层内部控制自我评估和注册会计师评价的主体，可以满足监管和评估的要求。应当看到，随着市场经济的发展和企业环境的变化，单纯依赖会计控制已难以应对企业面对的市场风险。

　　当前的内控指向只有选择企业现阶段存在的突出问题加以规定，才能做到重点突出并取得突破，同时带动其他方面逐步规范起来。

　　三是推行内部控制与各项措施保障的关系。控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及监督评价，不仅是内部控制的基本要素，也是推行内部控制制度不可或缺的措施保障。单就控制环境而言，它提供了企业纪律与架构，塑造企业文化并影响企业员工的控制意识，是所有其它内部控制组成要素的基础。鉴于此，中国石化在员工层面，颁布了《员工守则》，作为内控制度的附则，并大规模地开展宣贯活动；在领导层面，组织内控制度的版本升级，修订细则，优化流程，同时筹备和开展以案例为重点内容宣传培训，以内控建设为切入点，借助管理信息系统拓展领导的办公时空，力求做到“决策民主、操作公开、过程受控”，克服官僚作风。所有这些，都为内控制度的实施和推行构建了良好环境。

　　作者：申飞龙（作者单位：中国石化集团华东石油局）