新形势下加强环卫事业单位财务成本管理的思考

——基于武汉市的实践与思考

现代化文明城市建设离不开环境卫生管理，良好的城市面貌有利于提升城市品质进而加快城市建设发展的步伐。随着我国市场经济快速发展，传统行业边界发生重合，在推动城乡环境卫生建设的洪流中，环卫工作发挥着不可替代的作用。当前，我国深化体制改革，环卫事业单位面临市场化改革的重要新机遇，新机遇往往伴随的是新挑战，推进市场化工作使得环卫事业单位业务范围扩展的同时，也对环卫管理工作提出了更高要求。因此，加强完善环卫财务成本管理工作显得尤为重要。

（一）管理上实行事业单位企业化管理

环卫单位属于公益类服务型事业单位，其财务管理模式2011年之前为自收自支型，2011年之后统一依靠财政拨款，纳入财政预算管理体系。目前，环卫作业单位在保留事业单位性质前提下实行企业化管理模式，保持原有的事业性业务活动的同时，增加了经营性业务活动，财务成本管理也不再局限于财政预算管理模式。

为推动环卫作业单位市场化，新旧体制交替时期，管理情况较为复杂，环卫系统实行业务管理和行政管理双重管理，系统内各单位管理情况也有所不同。

目前，环卫市场化改革还处于试点阶段，各环卫事业单位由于成立时间不同，历史情况各异，当前环境下呈现出三种管辖模式：一是城管委直属单位模式，此类管理模式类似于企业里的总公司和分公司构成形式，在财务上不进行独立核算，月末对城管委财务科进行统一报账，由城管委财务科对各直属单位实行分类记账；二是街道下级单位模式，此类管理模式类似于企业里的母公司和子公司构成形式，在财务上实行独立核算，由上级部门街道办事处和财政部门进行监管；三是公司承包制模式，此类管理模式主要适用于市场化试点单位，引进承包商承包环卫业务自主管理，上级主管部门监管，财务上实行独立核算。

（二）预算财务管理搭配经营财务管理

环卫事业单位业务活动类型主要分为事业性业务活动和经营性业务活动，单位的收入主要来源于财政拨款和经营收入，对应的管理模式主要分为两类。

第一，财政预算成本管理模式。该模式为当前环卫事业单位的主要财务成本管理模式。目前，从事环卫业务活动的单位普遍为事业单位，财政拨款是单位最主要的经费来源，不论城管委直属单位还是街道下级单位或是承包式单位，环卫经费均纳入财政预算管理，年终决算不得超过年初预算。

第二，经营成本管理模式。随着环卫市场化进程逐步推进，环卫事业单位业务范围在一定程度上有所扩展，在维持原有的事业性业务活动同时也向经营性业务活动缓慢倾斜，随之而来的经营性收入也已逐渐成为环卫事业单位收入的重要来源之一，经营性收入由环卫单位开具税务发票收取，依法纳税后剩余部分留单位自用，由上级主管部门和财政部门进行监管。

（一）预算收入

财务成本管理以收入为基础，讨论财务成本管理离不开对收入构成的解析。现阶段，环卫事业单位普遍依靠财政拨款存续经营，财政拨款是环卫事业单位预算收入的最主要来源，环卫单位80%—90%的预算收入来自于财政拨款，另有10%—20%的预算收入来自于往来资金，可以从两个方面进行分析。

第一，财政拨款。该项预算收入统称为环卫清扫清运经费，分为区级资金和市级资金，市级资金相对固定，每年几乎没有变化，区级资金根据地区实际情况的变化偶有浮动，主要依据各环卫事业单位的环卫费收费情况和作业面积两个方面进行统筹。一是环卫费收费情况，2011年开始环卫费纳入自来水水费收费系统进行统一规范征收，系统收取的环卫费直接进入财政国库，财政部门每年年末汇总全年实际收费情况作为下一年度拨款的参考依据。二是环卫单位作业面积，随着市政规划建设，城市扩容，居住人口增加，环卫作业面积和作业投入也随之增加，因此，环卫单位的作业面积也成为财政拨款的重要参考依据之一。

第二，其他收入。对环卫事业单位来说，这种收入在某种程度上来说属于偶然性收入，主要来自上级部门的补助性收入或者特定专项经费等，该部分收入所占比重较轻，涉及的金额相对较小，使用方向也相对固定，但从资金来源和流向来看，依然属于预算收入。

（二）成本内容

财政拨款型事业单位财务成本主要可从政府采购类支出和非政府采购类支出两个方面进行分析。

第一，政府采购类支出。政府采购类支出是指纳入政府采购预算，严格执行财政部门政府采购流程的相关支出项目，包括资产类支出和服务类支出。资产类支出主要指作业车辆设备相关支出，环卫单位的作业车辆设备属于国有资产，从取得到处置全部纳入国有资产管理系统进行统一处理。服务类支出方面，根据《湖北省政府集中采购目录及标准（2021年版）》（鄂政办发〔2020〕56号），对事业单位服务类采购范围和方式确定明确的采购方式和权限，落实到环卫事业单位主要体现在作业车辆油费、维修费和车辆保险费等采购项目。

第二，非政府采购类支出。非政府采购类支出主要指无需经过政府采购流程就能完成支出的相关项目，主要包括人员经费支出和一般公用经费支出。人员经费和一般公用经费均属于日常性支出，由于不纳入政府采购项目，因此审批流程集中于单位内部和上级主管部门之间，对于单位内部来说，这部分支出是财务成本管理的重点内容。

（三）存在的问题

预算成本管理模式虽然在日常工作中能够有效地控制成本，但由于环卫事业单位的行业特殊性，实务操作中，此种成本管理模式仍存在许多矛盾和问题，集中体现在以下几个方面。

第一，缺乏弹性。预算财务成本具有流程化标准化的特点，流程化标准化的控制环境在日常活动中能够发挥其有效性，但应对突发情况或者特殊业务显得力有不逮。以作业车情况为例，在国有固定资产管理系统中，车辆类的折旧年限无加速折旧选项，导致财务计量上的车辆净值不能实际反映出车辆实际价值，进而导致不能在车辆实际耗损严重的情况下做报废处理，且占用车辆指标，不能按车辆购置计划及时更新，对环卫工作质量造成不利影响。

第二，不能衡量单位价值。预算财务成本管理模式实行统一拨款统一计量，无法对各单位价值进行比较，对于环卫市场化业务来说有局限性。市场化业务参与市场竞争，仅用预算成本管理方式无法衡量单位市场价值，进而无法判断企业化业务的市场竞争力，长远来看不能满足单位发展要求。

（一）经费来源

随着经营范围逐步扩展，从事营利性业务活动取得经营性收入已逐渐成为环卫单位重要收入来源，对经营性收入进行剖析是经营财务成本管理的前提，从营利性业务活动范围来看，经营性业务收入主要包括三个方面。

第一，承包服务业务。环卫事业单位从事行政辖区内的清扫保洁业务活动，其经费由财政保障，执行财务预算管理模式，承包的辖区外的物业保洁等通过开具税务发票收取服务费的项目是经营性业务。

第二，财产租赁业务。租赁活动属于常见的业务活动，在各个行政事业单位中普遍存在，实务中以闲置不动产和设备出租最为常见，租赁行为属于经营性业务活动，租金通过开具税务发票收取。

第三，销售行为。销售行为属于非经常性行为，该业务并不属于环卫单位的主营业务。通常来说，环卫单位在日常工作中会按惯例储备一定数量的清扫工具和劳保物资，方便环卫工人随时领用，偶尔会遇到其他单位临时需要从附近的环卫单位购置少量工具应急的情况，销售行为的发生具有偶然性和临时性，且涉及的金额较小。

（二）成本内容

经营收入和经营成本费用共同构成了经营财务成本管理，经营成本对应经营性收入，经营成本的构成与经营性业务内容密切相关，具体来说主要包括三个方面。

第一，经营服务成本。环卫单位经营性业务主要是保洁服务，从事该服务耗费的各项支出均为服务成本，其具体构成与事业性业务活动支出内容相似，包括人员费用和设备费用。由于环卫单位所有资产均为国有资产，因此，经营服务成本中设备费仅包括设备的使用费和维护费等，不包括购置费和折旧费。

第二，存货成本。通常情况下财务上不设置存货科目，此处所提到的存货是针对单位偶发性销售行为所设置的，环卫单位所使用的劳动工具和劳保用品属于易耗品，此类易耗品发生偶然性销售时，该标的物的进货成本即为销售收入对应的销售成本。

第三，经营费用支出。由于经营费用所占比重很低，在实际工作处理中单位通常将经营费用直接归类到服务成本。

（三）存在的问题

对经营性业务活动的处理，环卫部门各单位因为基础设施和经营能力各不相同，业务范围也各有所区别。因此，对于经营性业务的财务成本管理各单位也是各自为政，管理效果全凭领导者的业务能力，经营成果参差不齐。总的来说，经营性财务成本管理存在的问题主要体现在两个方面。

第一，缺乏统一规范，管理相对松散。在市场化改革深入推进的大环境下，经营性业务不可避免，经营性业务本质是营利性业务活动，这与环卫单位实行企业化管理的目的是契合的。目前，有关部门对环卫事业单位经营性业务范围的具体划分清单和财务成本模式尚缺乏统一规定。

第二，缺乏正确认识，逃税现象较多。市场上企业单位从事以营利为目的业务活动需向税务部门申报纳税，但在实际操作中，由于长期固化的经营模式与固有管理观念限制，导致环卫单位偷税逃税现象频发。

（一）互补搭配的必要性

按照武汉市城管委部署要求，将环卫事业单位推向市场是未来行业发展的趋势。改革进程中，对各个环卫单位的经营管理和财务成本管理质量提出了更高的要求，对于事业性业务和经营性业务同时存在的当下，在财务成本管理引进企业化管理内容具有必要性。

第一，从行业现状来看。除少数公司承包制试点环卫单位外，环卫单位普遍存在事业性业务活动和经营性业务活动并存的状态，区别在于所占比重不同，仅靠预算管理模式也不能满足单位业务的发展要求。

第二，从行业发展来看。市场化是环卫行业未来发展的总趋势，有竞争才会有发展动力。当前环卫单位处于新旧模式交替时期，环卫保洁市场目前仍属于垄断市场，随着经济发展，该市场逐步开放，经营范围随之扩大，经营规模逐渐扩展，引进企业管理会计财务管理模式符合当今时代发展和行业发展要求。

（二）财务管理以预算模式为主经营模式为辅

财务成本管理使用以预算成本管理为主企业经营模式为辅的方式的前提是单位以财政拨款为主要收入来源，经营性业务规模所占比重较小，这符合当下环卫系统的普遍情况，此种财务成本管理搭配模式在经营性业务对应的财务处理上可以进行简化处理。

例如，假设某环卫事业单位全年财政拨款为900万元，经营性收入100万元，经营性收入占单位全年总收入10%，不具有重大影响，经营性财务成本管理可以适当简化处理。从整体财务成本管理而言，对于财政拨款，严格执行预算财务管理模式，按照财政预算拨付流程和使用要求进行申请支付等处理；对于资产管理，将单位所有资产按国有资产管理系统的管理流程和办法进行统一管理，仅将从事经营性活动时发生的相关费用归入经营成本；对于经营性活动，以税后净利润最大化为经营目标，以节约经营成本和经营费用为工作总要求，财务上将经营收支分类记账处理。

（三）财务管理以经营模式为主预算模式为辅

以企业经营模式为主预算成本管理为辅的方式进行财务成本管理适用于未来发展阶段，该阶段对经营性业务处理能力要求较高，财务成本管理上也更为复杂。

例如，假设某环卫事业单位全年财政拨款为400万元，经营性收入600万元，经营性收入占单位全年总收入60%，对单位具有主导性影响。该单位在性质上仍是事业单位，但实际经营活动以企业化模式为主，在财务成本管理问题处理上，在保持预算财务管理高标准严要求的前提下，经营类财务管理需要更加精细化全面化，从战略角度全面把控。

第一，资产处理。首先，需对资产定性，根据其购置经费来源和使用方向，严格区分事业性资产和经营性资产，尤其是租赁资产，租赁资产的定性直接关系到租金收入的归属；其次，在财务处理上，根据各资产使用实际情况确定折旧方案，折旧具有抵税作用，直接影响经营成果。

第二，管理指标。对于复杂多样的经营项目，不能以税后净利润作为唯一指标。一是营运成本管理，可引入经营性现金净流量衡量单位营运能力，引入流动比率、速动比率等指标衡量单位经营业务偿债能力等。二是应收应付管理，可引入账龄分析机制管理各项应收应付业务，使用周转率分析其变现能力，因为权责发生制下根据不能变现的利润谈业绩无异于纸上谈兵。三是引入税负指标，市场化经营环境中纳税是重要环节，税收工作精细化也是单位经营能力的重要体现。

（四）强化风险管控

任何企业单位或事业单位在持续经营的前提下，都会面临经营风险。与经营风险伴随的是财务风险，目前环卫行业在走向市场化过程中面临许多未知，加强风险管控至关重要。

第一，完善内部控制环境。单位需根据内部不同业务规模，秉持实事求是的精神设置科学合理的组织架构，重视优化管理人员业务胜任能力，在单位内部从上至下创造良好的内部控制氛围以利于预防风险。

第二，内部审计与外部审计相结合。审计是检验单位财务信息质量的重要手段，上级财务部门代理审计在职能上不具有独立性，外部审计服务机构的审计效果把握是宏观上的，不够深入，只有将内部审计和外部审计相结合形成双重监督，才能充分发挥审计在风险管控中的积极作用。