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行政事业单位资产，既是财政管理的重要组成部分，又是政府高效运转的重要保障。做好资产管理与预算管理相结合工作，对于科学分配财力、优化资源配置、降低运行成本、提升管理绩效具有重要意义。
（一）科学分配财力的内在条件
资产和资金是财政管理的核心，二者互为前提和基础，相互促进，相互制约。财政预算是资产形成的主要来源，其分配是否科学决定着资产配置是否合理。同样，资产是单位编制财政预算的重要基础，资产的多少和使用效率的高低影响着财政资金分配的科学性和有效性。通过资产管理与预算管理相结合，使财政的分配职能、资源配置职能和宏观调控职能得到进一步的发挥。
（二）深化财政管理的必然要求
资产管理是预算管理的环节，也是财政职能的重要体现。一方面，资产管理是财政支出管理职能的重要组成部分。财政支出从经济性质上划分，一类是经常性支出，另一类是资本性支出，即支出后以资产形式存在。另一方面，资产管理又是财政收入管理职能的重要组成部分。资产出租、处置收入和对外投资收益，是财政安排预算资金的来源，是财政收入的组成部分。通过资产管理与预算管理相结合，改变预算编制与资产占用联系不紧的状况，拓展预算管理的广度和深度，规范预算分配，为深化财政预算改革打下了扎实基础。
（三）资产绩效管理的客观需要
长期以来，受财政传统管理模式的影响，各单位在管理上只注重资金分配，不注重资产使用绩效，在资产使用上缺乏投入产出绩效理念，不注重成本效益分析，浪费严重。通过资产管理与预算管理的融合，有助于进一步推进资产绩效管理，提高资产使用效益，节约政府运行成本。
（一）认识“缺位”
一方面，由于行政事业单位普遍存在“重钱轻物、重购轻管”的观念，只求其存，不求其效，成本绩效意识不强。一些单位追逐消费浪潮，盲目购置资产，造成资产浪费，特别是一些临时性机构专项工作一开始就需要购置各种全新的设备，配置以后管理责任又往往不落实，造成专项工作结束后资产的闲置和流失。另一方面，财政内部处（科）室对资产管理在认识上存在偏差，认为资产管理是主管资产处（科）室的事，在资产管理和预算管理上存在“两张皮”现象，对资产管理与预算管理相结合的重要性认识不足。
（二）结合“失力”
一是在预算编制上，除人员经费外，对项目经费和专项经费预算安排，没有真正实行零基预算法，在一定程度上，仍按照基数加增长方法安排预算。特别是对资产购置经费的安排上，没有与单位现有的存量资产相挂钩和履行的职责相匹配，且购置预算粗放，导致资产配置不公。同时，资产日常维护、消耗费用的安排与单位占有实物量相脱节，公用经费预算不够科学。二是在收益管理上，由于行政事业单位资产处置收入、对外投资收益缺乏信息披露，个别单位在部门预算编制中存在隐瞒或漏报资产收益的现象，单位的资产出租、处置收入没有纳入财政预算。三是在价值管理上，由于行政单位实行收付实现制，固定资产不计提折旧，不重估市场价值，使得某些固定资产的账面价值与实际价值、市场价值严重脱离，不利于核算行政单位提供公共服务的真实成本状况。
（三）占有“失衡”
一是由于行政事业单位资产管理信息体系不健全，资产增量配置与存量管理之间信息不对称，使预算安排缺乏科学准确的基础性数据，难以有效控制资产的重复购置和超标准购置。二是行政事业单位之间和部门内部下属单位之间资产缺乏合理流动和调配，存在资产的短缺与闲置并存，导致资产配置不公平，形成苦乐不均现象。三是财政部门缺乏有效的针对资产共享共用的监督机制，使资产的配置与调剂相脱节，没有真正实现资产从“入口”到“出口”的全过程监督。
（四）绩效“缺评”
当前财政监督重点放在行政事业单位的预算资金使用的合法性和合规性检查，缺乏对资产配置、使用效益、投资收益等方面的评价和监督，特别是对政府投资项目的建设管理、运营环节、资产形成、投入产出等后期缺少绩效评价，绩效评价机制有待于进一步深化。
（五）执法“不严”
现阶段造成行政事业单位资产管理与预算管理结合不紧密的原因，有资产配置管理和经费预算安排上的因素，但其关键因素之一是财政管理工作上执法不到位。《预算法》《政府采购法》和《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部35号令）《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部100号令）等法律、法规，均要求将资产管理与预算管理相结合，但部分单位在编制年度部门预算时，仍未将单位的存量资产、处置收入、投资收益等与预算编制相结合。由于执法监督不到位，造成预算编制不精准，资产重复购置。
按照“加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的要求，牢固树立资产、预算、财务三位一体理念，着力推进资产管理与预算管理相结合。
（一）整合财政内部职能
按照“职能整合、职责明确、信息共享、管理互补、运作高效”的原则，整合财政内部管理职能，建立相互联系、相互管理、信息共享的管理机制，财政资金管理处（科）室侧重对行政事业单位预算编制、财务执行等管理，资产管理处（科）室侧重对行政事业单位存量资产、资产新增配置审核和资产收益管理等。在内部运作机制上，必须实现资产与预算、财务互动型“齿轮”式的结合，从机制上克服资金管理与资产管理“两张皮”现象，确保资产管理与预算管理高度融合。
（二）明确资产配置标准
资产配置管理是资产管理与预算管理的关键结合点，要在全面分析单位存量资产的质量、结构和分布的基础上，详细掌握单位完成工作任务和履行其管理职能须占用资产的合理额度，制定科学合理的资产配置定额标准，包括人均标准、单位标准、结构标准及资产运行的定额费用标准，推行以资产配置审批为主要手段的资产配置管理，防止超标准、无需求或重复配置资产，提高配置效率，实现资产配置均等化。
（三）细化资产预算编制
结合年度部门预算编制，根据单位完成年度工作任务和履行职能的需要，由单位提出拟购置资产的品目、数量并编制资产购置预算，财政部门结合单位存量资产和配置标准提出购置审核意见，把资产配置审核作为资产购置的前提条件，增强资产配置的计划性、有效性和规范性。对年度安排的资产购置预算，必须明确购置资产品名、数量、单价、金额、经费来源安排等，年度内安排的资产购置预算，原则上不得调整，确需调整的，需履行相关报批手续，切实增强预算的约束力和可操作性。
（四）强化资产政府采购
政府采购是资产购置的一种方式，要建立资产购置和政府采购之间的互动机制，对纳入政府采购范围的，必须依法实施政府采购，扩大通过政府采购购买资产的范围和规模。年度无购置预算安排的，不得进行采购。在预算执行环节，按照政府采购的有关规定，跟踪资产购置预算执行结果，规范资产购建和使用行为，督促资产占有使用单位不断提高使用效率。
（五）加强资产收益管理
按照收入“一个笼子”的要求，在编制部门预算时，单位应上报《当年度资产收益情况计划表》，资产收益主要包括国有资产经营、出租出借，资产出售、出让和对外投资收益等收入，并把资产处置收入和对外投资收益，作为政府非税收入，实行“收支两条线”管理。年度终了，随决算报表上报《当年度资产收益情况执行表》。
（六）注重资产绩效管理
财政绩效评价是按市场经济规律对政府公共支出进行管理的必然举措，也是财政管理的内在要求。一是要把资产管理和财政绩效评价紧密结合起来，运用科学的指标评价体系，对资产预算编制的科学性、资产运行成本、资产使用效益、资产管理水平进行客观、公正的综合评价，通过评价，建立起以绩效为取向的资产管理责任制。二是要把绩效评价结果与单位资产配置经费安排紧密挂钩，促进单位加强财政支出管理，增强预算绩效观念，提高资产管理水平和使用效益。
（七）健全完善管理制度
要实现资产管理与预算管理的结合，必须制订与之相配套的管理制度，以制度来保证两者的结合。一是要在现有行政事业单位国有资产管理办法的基础上，建立部门资产共享共用和调剂机制及管理办法，加大所属单位间共享调剂的力度，切实盘活存量资产，提高资产使用效率，推进资产共享共用。二是要建立财政内部协作例会制度，从优化服务、管理互补、信息共享、提高效能角度出发，查找不足，发现问题，及时处理，形成合力，确保财政内部有效运作，切实增强内部管理的融合度。
（八）注重资产规范管理
按照资产管理科学化、精细化的要求，着力解决资产管理中突出的问题，实现资产从粗放型管理向精细化管理转变。一是要以规范行政事业单位资产管理流程和明确管理责任为基础，建立起“横向到边，纵向到底”的资产管理云信息系统，全面反映资产的存量、分布和使用情况，实现资产动态监管。二是要扎实做好资产从使用、处置、收益等方面进行管理的基础性工作，落实资产管理责任，进一步提高资产信息质量，为资产管理各项工作的顺利推进创造条件。三是开展行政事业单位经营性房产和闲置资产普查，研究资产管理方式，进一步把存量资产盘活，推动行政事业单位资产有效整合和共享共用。
（九）强化财政执法监督
一是要加强对《预算法》《政府采购法》和《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部35号令）《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部100号令）等法律、法规政策执行落实的监督，重点对行政事业单位预算编制、资产管理、政府采购等方面进行监督，督促单位依法履行职责，切实提高单位和管理人员法律意识。二是加强财政同其他部门的协作，借助纪监委巡视巡察、审计部门的检查，发挥监督的威慑作用，对检查出的问题及时整改落实，切实规范财经纪律。三是加强对行政事业单位资产管理政策执行、资产配置、处置、使用、收益收缴等方面的监督检查，督促单位严格执行各项政策、制度，建立良好的管理秩序。
来源：《预算管理与会计》2022年第9期
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