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平衡计分卡在基层政府预算绩效管理中的应用

 《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》将政府预算绩效管理提升为国家战略发展的高度。平衡计分卡(BSC)是一种新兴且有效的绩效管理方式,是可以将战略管理理念引入绩效管理过程的一种工具。基于平衡计分卡的四个维度,建立一套科学、高效、适用的政府预算绩效管理体系,并以此对财政资金进行科学合理的评价以及高效的管理。平衡计分卡的应用符合当前政府预算绩效管理的要求,有利于推动政府预算绩效管理水平的提升,促进人才队伍的成长和基层政府治理的整体发展。


一、平衡计分卡理论概述

 

平衡计分卡在战略管理理论基础上,从财务、客户、内部业务流程、学习与成长四个维度,将战略目标逐层分解、细化为具体的、可量化的数字指标,从而形成绩效指标体系,并以此进行预算绩效管理。既确保了预算绩效评价的全面合理,又保证了评价内容的宽度与广度,为预算绩效评价的有效实施奠定了理论基础。

 

平衡计分卡的四个维度,一是财务维度,企业往往以财务维度为核心,与企业的价值、利益、财务相关联;二是客户维度,关注企业的客户维持能力和长期发展;三是内部业务流程维度,包括创新、生产经营、售后服务等业务过程;四是学习与成长维度,是对于战略目标达成最关键的无形资产(图1)。

 

二、平衡计分卡在基层政府预算绩效管理中应用的必要性和可行性

 

(一)平衡计分卡以战略为导向,能够实现基层政府总体发展目标

 

平衡计分卡以战略为导向,平衡计分卡工具应用的首要条件就是要有明确的发展战略和愿景。首先需要绘制战略地图,在明确总体发展战略和愿景的基础上,层层分解细化,按照业务流程制定具体的绩效计划和工作方案。这样能够使基层政府行使职能更有方向性、目标性。政府行使的所有职能皆以战略目标为导向,这恰恰符合预算绩效管理“花钱必问效,无效必问责”的理念。恰如在预算绩效预算管理中,年初预算的编制和审核皆以绩效为导向,对项目资金进行事前绩效评价,明确资金使用的最终效果,细化为量化可评的绩效目标指标,从预算管理角度最大化绩效的实质,优化财政资金管理,提高资金的使用效率。平衡计分卡工具的使用,能够将预算管理和基层政府发展战略有机地结合,形成一种新型的管理模式。

 

(二)以平衡计分卡信息技术为基础,提升基层政府履职效能

 

目前,信息技术在基层政府的应用已日趋成熟。同时,基层政府工作人员信息化办公能力和业务水平较以往也有了大幅提高。进而,随着信息化的发展,基层专业人才队伍在不断地扩大。围绕着基层政府预算绩效管理,已基本形成一套成熟的办公系统。以河北省保定市莲池区为例,在政府预算绩效管理方面,以河北省预算管理一体化信息系统为依托,从项目库申报、预算编审、预算执行、国库集中支付、会计核算、政府采购、“三公”经费和OA办公等多方面实施一体化管理(图2)。而一体化信息系统的应用,也为基层政府预算绩效管理方面应用好平衡计分卡管理工具,打下了坚实的信息化技术基础。

 

 

 

(三)以完善的制度体系为前提,优化平衡计分卡工具应用

 

预算绩效管理改革在基层政府的推广实施已有多年,在全国范围内,基层政府在预算绩效管理方面也有了许多成熟的实践经验,预算绩效管理改革推广首先要做的就是制度建设。一切工作的推进,第一步都是制度建设。从国家层面到基层政府,成熟完备的制度要依靠国家相关法律法规和政策支撑,为平衡计分卡管理工具的有效应用提供良好的条件。

 

三、 平衡计分卡在基层政府预算绩效管理中的探索


平衡计分卡主要从财务维度、客户维度、内部业务流程维度、学习与成长维度四个维度出发,对基层政府预算绩效管理进行综合绩效评价。由于基层政府不同于企业,不存在客户维度,基层政府的主要职能是执行本级人代会的决议和上级行政机关的决定和命令;领导所属各工作部门和下级政府的工作;依法任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员;执行国民经济和社会发展计划、预算、决算,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政事务;办理上级国家行政机关交办的其他事项等。因此,将客户维度替换为社会维度,主要从社情民意、企业及群众对象的角度进行评价。

 

(一)基于平衡计分卡对基层政府预算绩效管理流程进行调整

 

1.对照基层政府各部门承担的社会责任,对部门职能进行梳理,拟订、寻找发展愿景,锁定基层政府整体发展战略,明确战略目标,紧紧围绕发展方向和整体战略目标,层层分解细化。

 

2.解码部门战略目标,对基层政府整体发展战略目标分解细化,从四个维度将战略目标合理转化为具体绩效目标,并对每个维度的绩效目标进一步明确成指标,形成完善的绩效目标指标体系,由此来绘制出基层政府战略地图。

 

3.针对具体的绩效目标指标,逐条逐项制定可实施方案,细化具体的操作措施,同时明确责任,从部门责任到单位责任,从领导责任到主体责任,责任的明确和细化要做到纵向到底横向到边。每一个具体事项都需要有明确的绩效目标、责任分工和流程图等。

 

4.全流程的绩效管理工作中,绩效理念要始终贯穿基层政府工作,事前、事中、事后实现绩效评价全流程管理,并且针对评价结果制定有效的反馈机制,充分利用好绩效评价结果,及时改进不足之处,完善制度,健全内部管理,强化队伍建设,巩固现有成果,进一步优化基层政府资源配置。

 

(二)基于平衡计分卡对基层政府预算绩效评价指标体系调整

 

1.经济维度。平衡计分卡最先应用于企业,而企业是以盈利为目的,故财务维度指标是最核心的指标。政府领域,因其具有的非营利性质,平衡计分卡的应用在财务维度不需要对盈利方面进行评价,而是需要对财政资金使用的合理性、规范性和效率进行评价和把控,更倾向于以经济运行指标对基层政府的经济运行情况进行评价,因此,也可称为经济维度。

 

对经济维度指标进行分解,一级指标包含筹资能力、运营能力、财务风险等方面。二级指标包括经济运行排名、一般公共预算收入增量、一般公共预算收入增幅、税收收入增长率、非税收入增长率、财政资金执行率、民生支出占比、发展性支出占比等重要经济指标。此外,还有资产负债率、债务资金还本付息情况、财务制度规范化程度等反映财务管理和风险的重要指标。八大经济指标分别计算单项指标得分,各项指标同时考核增量和增速,各占50%权重,并采用功效系数法计算单项得分,再按照各项指标单项得分加权计算最终得分(图3)。

 

目前,保定市县(市、区)委书记动态绩效考核月点评指标体系中,经济运行排名中,一般公共预算收入排名为八大经济运行指标之一,运用功效系数法计算和考核各个县市区收入情况,计分并进行排名。其计分公式为:

 

式中,i表示第i项指标,t表示第t个县;pi,t 表示第t个县第i项指标得分; xi,t表示第t个县第i项指标增速或完成进度; xi,min表示第i项指标最低增速或完成进度; xi,max表示第i项指标最高增速或完成进度。

 

以保定市高质量发展八大经济指标中,一般公共预算收入考核中功效系数法的简单应用为例,功效系数法计算公式的设计保证了第一名100分,最后一名60分。按照增量和增幅分别计分,然后再按照各50%的权重,加权平均得到最后的分值,并对各县区一般公共预算收入情况进行排名。

 

 

以保定市莲池区2022年第一季度一般公共预算收入完成情况为例(表1),计算方法如下:

图片 

加权平均=71.27X50%+81.26X50%=76.27

 

最后,计算得出莲池区一般公共预算收入得分为76.3分。

 

传统的绩效点评测算手段,需要发改部门与经济指标承接部门反复沟通。例如,保定市财政局承接的指标有一般公共预算收入,此项为加分项,因各县区基数差距过大,增量相同的情况下,增幅差距过大,还需与财政局预算处、国库处、债务处反复确认收入信息。利用平衡计分卡功效系数法这种科学有效的测算手段,保证分值的精准,仅以金库月报数据为准即可,省去沟通环节,排除人为因素的影响,同时也更加高效。就像莲池区基数较大,增量因素加入计分考核,对比仅考量增幅一项更加客观。

 

2.社会维度。社会维度是基层政府行使政府职能向社会提供公共产品和服务水平的反映,是基层政府工作的核心维度,是其他三个维度的驱动力。社会维度的评价主体是社会公众,包括企业和个人,主要评价基层政府行政水平和社情民意情况,及公众对基层政府认可程度,反映出基层政府的行政业绩效果。企业及个人满意度主要以政务服务满意度调研、政务服务投诉量、投诉举报率、部门考核合格率等作为评价指标,群众满意度主要以信访案件数量下降率、信访案件结办率、群众满意度调研、社情民意工作考核排名、正面宣传情况、负面舆情情况等指标进行评价。社情民意主要以社情民意工作考核排名、正面宣传情况、负面舆情情况等指标进行评价。

 

3.内部业务流程维度。内部流程维度主要衡量基层政府行政能力和内部管理水平。内部业务流程指标,要能够使基层政府各职能部门的工作有效衔接、有机地结合,从而达到提高工作效率的效果,实现基层政府高质量发展。主要评价指标,包括市委市政府主要领导批示指示事项落实情况、高质量发展综合评价类绩效考核排名、重大专项类绩效考核排名、发展保障类绩效考核排名、党的建设类绩效考核排名情况、中心任务类绩效考核排名、建设工作考核排名、园区工作考核排名、营商环境工作考核排名、城市建设新颜值(民生事项)工作考核排名、城市建设新颜值工作考核排名、民生事项工作考核排名、自然资源领域重点工作完成情况排名、绩效月点评通报问题整改情况、绩效月点评通报问题未完成整改情况、“每月一题”办理情况基本月安排等(表2)。


 

 

4.学习与成长维度。学习与成长维度是实现基层政府发展战略目标的最重要的无形资产,是基层政府发展的内驱力。主要反映基层政府干部职工业务水平的提高能力,重点关注未来与可持续发展。学习与成长维度从组织成长和人才队伍建设两个方面,主要考核指标有论文发表篇数、著作发表的数量、科研课题立项数量、市级以上奖励数量、省级以上奖励数量、取得中级以上职称员工比重、取得高级以上职称员工比重、取得专家称号员工比重、政治学习次数、专业培训次数、员工满意度等。


来源:《预算管理与会计》2022年第10期
作者:冯楠 河北省保定市莲池区财政局

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