一、财政支出绩效评价的内涵

 

    财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性及财政资金结构规模、资金管理办法及项目执行单位、对资金完成情况、该项实施的成绩、经济发展推动力进行客观、公正的评价。

 

    二、财政支出绩效评价工作势在必行

 

    （一）随着政府公共服务职能逐步转换

 

    根据中国人民共和国国务院令二○一二年元月二十日第621号中总则的第十六条“县级以上人民政府应当建立健全机关运行经费支出统计报告和绩效考班次制度，组织开展机关运行成本统计分析、评价等工作。”政府公共服务职能转换的目的是适应社会主义市场经济的发展要求，建设服务型政府。服务型政府是一个为全社会提供公共产品和服务的政府。公共服务需要政府高绩效的运行，预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，绩效评价是预算绩效管理的核心内容。

 

    （二）财政支出规模逐年扩大

 

    改革开放以来，随着我国经济的迅速发展，财政支出总值呈上升趋势，支出规模逐年扩大，不断提高了公共需要的满足程度。2012年全国财政支出125,712亿元，同比增支16,782亿元，增长率15.41%,是2008年的2.01倍。(如附表和附图所示)

 

    （三）信息公开力度不断透明

 

    国务院常务会议多次决定向全国人大常委会报告中央财政决算时，将“三公”经费支出情况纳入报告内容，并向社会公开。2011年5月4日,国务院原总理温家宝主持召开国务院常务会议,要求中央各部门要公开2010年度“三公”经费决算数和2011年“三公”经费预算情况。地方政府及其有关部门要比照中央财政做法，并做好部门预算、“三公”经费公开工作。2012年6月26日提交全国人大常委会审议的预算法修正案草案首次明确规定，各级政府及时向社会公开预决算，迈出了推进预算公开的重要一步。2012年7月9目国务院公布的《机关事务管理条例》，进一步要求各级政府要定期向社会公开“三公经费”预决算情况，并提出县级政府要严控“三公经费”的规模和比例。按照国务院要求，98个中央部门要公开部门预决算。社会各界关注的焦点：财政资金安排是否科学全理；资金使用是否规范有效；预期效益是否达到目标；政府公共服务职能是否有效的履行；财政支出责任是否得到真正落实。

 

    三、财政支出绩效评价存在的问题

 

    （一）绩效观念还比较淡薄

 

    长期以来我国财政资金重分配轻管理，财政支出的目标取向是规模而非效益、是过程而非管理，使得绩效理念基础比较薄弱，在预算资金的安排上，对财政支出的绩效情况很少考虑，或考虑不周全。另外，由于绩效评价专业性知识较强，不少单位对如何开展绩效评价还需要通过参加一些专业的绩效评价班的学习来提高。

 

    （二）缺乏法律保障

 

    从国外财政支出绩效评价工作的发展实际看，财政支出绩效评价工作要取得实效，必须得到必要的立法支持。但迄今为止，国家尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价工作的法律，目前以财政名义出台的财政支出绩效评价办法影响有限，还没上升到一个法律或政府的高度，从而使我国财政支出绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障。

 

    （三）财政绩效评价的结构制约

 

    根据财政部关于印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》的通知（财预〔2011〕285号）文件第五章规定，财政部门负责拟定绩效评价规章制度和相应的技术规范，组织、指导本级预算部门、下级财政部门的绩效评价工作；根据需要对本级的预算部门、下级的财政部门支出实施绩效评价或再评价；本级各部门绩效评价规章制度由预算部门负责制定。目前财政绩效评价主要由财政部门体系的评价机构执行，包括预算单位的内部自评及体系内的评价，二者本质上都是部门内部自评，这与财政绩效评价要求的客观、公正、公平的原则具有明显的局限性，因而不难看出财政绩效评价的结构本身便存在一定的制约性。

 

    （四）财政绩效评价的主体缺陷

 

    要确保财政绩效评价的客观公正性首先必须确保评价主体的独立性，也是对财政绩效评价质量的保证。目前财政绩效评价主要由财政部门及预算单位制定执行，并没有建立专门的评价机构，且财政内部评价人员对绩效评价的各门类的认知性、专业技术性等均不足，这对财政绩效评价的评价结果产生了一定的影响，解决评价主体存在的缺陷刻不容缓。若财政内部或财政资金使用单位进行评价，会产生这样的影响：①公正性受到质疑；②客观性，它不可评价自己安排财政资金，有缺陷或不足，肯定对自己的成绩大肆加已肯定；③主观性：它会认为安排的合理。针对上述问题，不难发现这些问题正是社会中介机构的强项，会计师事务所、评估公司对于大量数据资料的核查、整理、计算、归集等具有专业的操作能力及方法，因此，社会中介机构的参与势在必行。

 

    （五）评价结果约束乏力

 

    目前还没有健全的财政支出绩效评价工作体系，目前我省正在探索试点阶段，财政支出绩效评价结果只作为各有关部门项目建设档案保存，运用比较好的也就是作为对决策、管理工作的参考与借鉴，在对财政支出绩效评价工作中存在的问题及相关单位或个人应承担的责任并没有直接约束力，对财政支出绩效评价工作的权威性有着明显的影响。

 

    四、基于财政支出绩效评价业务的启示

 

    （一）组织领导是搞好财政支出绩效评价的关键

 

    我所接受财政厅委托，相继对湖南省农家书屋项目、湖南环洞庭湖重大工程项目进行绩效评价，在评价过程中，得到了省市县财政部门领导的高度重视。省财政厅绩效管理处与项目预算部门联合成立绩效评价工作指导小组，负责绩效评价工作的组织领导，制定绩效评价项目工作方案和绩效评价指标，下发财政专项资金绩效评价通知，部署项目所在地的相关机构进行自查自评，报送基础数据表和项目绩效评价报告。项目预算单位各级领导高度重视，除积极开展综合审查、自评外，对评价工作小组要求提供的资料、档案积极查找，密切配合。在项目现场评价时，评价工作小组对农家书屋项目，共抽查了全省五个市，每个市抽查了一个区一个县，每个区县抽查了三个村；对环洞庭湖项目，分别抽查了三个市共六个县，通过召开座谈会、查资料、看现场、对工程质量及资金使用情况进行审计、发放调查问卷，保证了绩效评价工作顺利展开。现场考察结束后，省财政厅绩效管理处和我所又召开座谈会，由评价工作小组通报评价情况，收到了较好的效果。

 

    （二）制定评价标准是搞好财政支出绩效评价的重要环节

 

    财政支出绩效评价标准是指以一定量的有效样本为基础，利用数学统计原理测算出来的标准样本数据，是衡量财政支出绩效的标尺和准绳。标准的正确选择对财政支出绩效评价结果具有较大影响，评价标准的制定既是财政支出绩效评价体系建立的主要环节，也是财政支出绩效评价具体工作所面临的一个重要工作步骤。在我国要全面推行财政支出绩效评价工作，必须要对财政支出绩效评价的标准进行总体规划设计，研究指标与标准的对应关系，研究不同评价对象的标准选择，通过各种渠道广泛收集整理各种分类标准数据，在条件成熟时要研究建立绩效评价标准数据库。

 

    （三）专家参与是搞好绩效评价工作不可缺少的因素

 

    财政支出绩效评价工作，由于财政专项资金支出范围广泛，资金使用后的绩效又呈多样性的表现特点，这就要求绩效评价工作人员应具有多种行业的专业知识和专业技术的指导，因此邀请外部专家参与是搞好绩效评价工作不可缺少的因素。我所开展财政支出绩效评价都会会同相关领域的专家学者共同参与设计指标体系、研究工作方案、进行抽样调查、共同进行考核、打分，从而有效的保证了绩效评价工作的质量。只有聘请专家，才能设定出科学的考核指标，才能保证业务指标的考核质量，如果光靠事务所内部人员，由于专业知识的缺乏则难以保证则政支出绩效评价业务指标考核的质量。

 

    五、全面开展财政支出绩效评价的建议

 

    （一）加大财政支出绩效评价宣传力度

 

    组织专家对各部门单位开展业务培训和学习交流，使各预算单位对财政支出绩效评价的原理、方式方法、业务流程以及相关政策等熟悉掌握。通过新闻媒体、网络等多种形式，将绩效评价工作的重要性和必要性等进行广泛宣传，提高部门、单位的绩效意识和社会公众的参与意识，争取各级各部门重视和支持配合。

 

    （二）完善政府公共绩效考评法律制度体系

 

    坚持系统化原则，整体规划财政支出绩效评价的改革方案，逐步建立和完善财政支出绩效评价规章制度。通过奖优罚劣的制度设计，充分调动各方面积极性，使财政支出讲绩效的理念深入人心，形成财政支出讲绩效的制度环境。财政支出绩效评价工作应采取循序渐进的实现方式，由易而难、由点到面逐步推开，结合工作实践，建立适用的绩效评价工作制度，指导开展财政支出绩效评价工作。

 

    （三）在综合预算、零基预算的基础上试编绩效预算

 

    绩效预算是一种以结果为导向，把预算资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算。在编制预算时把拨款和要做的事的结果联系起来，以绩效为依据，同时绩效预算将企业经营的成本理念带入预算过程，预算的确定不仅考虑效益多少，还要考虑获得效益所付出的成本高低。在确定预算时，通过横向比较，寻求最佳的预算投向，实现财政资金的优化配置。

 

    （四）硬化财政支出绩效评价工作结果的约束

 

    财政部门要逐步把绩效评价结果运用于改善财政支出预算管理工作，以增强绩效评价工作的规范性和约束力。绩效评价结果可及时报送同级党委、人大、政府和有关部门作决策参考，为改进财政预算编制、优化支出结构和提高支出效率提供决策信息支持。建立财政支出激励和约束机制，根据被评价部门财政资金使用绩效或被评价项目效果的优劣，给予适当的鼓励和制约。