作为地方政府重要的融资方式，地 方政府专项债券的发行促进了基建投 资的规范和地方经济的可持续发展。 近些年，地方政府持续扩大债务规模， 债务融资机制日益丰富，债务资金所占 比重呈显著上升趋势，同时，财政活动 尤其与债务投融资相关的活动，其种类 和活跃度明显提升。在这样的大环境 下，地方政府债务绩效评价重要性愈发 彰显。
通过对地方政府专项债券进行绩效 评价，能够规范和优化地方政府“重发债 轻监管、重资金使用轻资金绩效、重成果 数量轻成果质量”等问题，提升地方政府 债务资源配置效率和使用效益。
实践思路
为解决项目融资需求、加快推进项 目建设，S 高速公路项目发行 2018 年陕 西省政府收费公路专项债券。项目通 过自身收入还本付息，将风险锁定在项 目本身，有利于支持地方经济稳定增 长、调整结构、促进改革、惠及民生和防 范风险，充分发挥专项债券的优势。
绩效评价既要客观公正地反映S 高 速公路专项债券项目的优势经验与薄 弱环节，又要凸显地方政府专项债券绩 效评价与一般绩效评价的区别。为此， 项目组整理了关于地方政府债券资金 的相关制度、项目决策与实施的过程环 节，采取案卷研究、访谈、实地走访及问 卷调查相结合的方式，对项目的实施开 展合理的评价，同时，提出有利于优化 收费公路专项债券项目的建议。
根据评价的基本原则和项目特点， 本次绩效评价内容包括决策、过程、产 出和效益四个部分。 围绕项目立项、绩

效目标、资金投入、资金管理、组织实 施、产出数量、产出质量、产出时效、产 出成本、社会效益指标分析、经济效益、 可持续影响和社会满意度等内容进行 评价，体现决策、过程、产出和效益的绩 效逻辑路径。
通过对S 高速公路专项债券项目进 行绩效评价，从决策、过程、产出、效果 等四个维度了解项目的实际完成情况， 查找项目执行中的薄弱环节，发现管理 中的漏洞以及项目实施各环节中存在 的不足，对发现的问题提出科学合理的 建议。进一步加强和规范专项债券项 目管理工作，促进项目绩效目标顺利实 施，按期完成，及时发挥效益，切实落实 项目实施主体责任、项目实施机构及相 关单位的监督责任，强化支出责任意 识，以达到更加合理地配置公共资源、 提高专项债券资金使用效益的目的。 通过了解专项债券资金使用进度、内 容、项目运营产生的收益及成本等情 况，分析项目实际还本付息能力。
项目组按照相关性原则、重要性原 则、可比性原则、系统性原则及经济性 原则设置评价指标。根据相关政策要 求，参考项目相关资料，结合地方实际， 按逻辑分析法，根据一般绩效评价的基 本原则和专项债券项目特点，从决策、 过程、产出、效益四个维度制定评价指 标体系 。在确定一级、二级评价指标 后，对指标体系进一步细化形成三级指 标，针对专项债券的目标和作用，通过 细化三级指标充分体现出项目的特征 以及项目最终达成的效果。
项目组通过收集资料、现场调研等 工作程序的实施，运用比较法、数据统 计分析法、因素分析法、成本效益分析 法、公众评判法等方法，对S 高速公路专 项债券项目绩效情况进行客观、公正、 全面的评价，同时，提出科学、合理的优

化收费公路专项债券项目的建议。 启示与思考
通过研究S 高速公路专项债券项目 绩效评价实例，全面了解了开展地方政 府专项债券项目绩效评价的评价设计、 评价开展、问题分析、结论建议等内容， 为进一步提高地方政府专项债券管理 水平，解决地方政府专项债券监管中的 问题，更好地开展专项债券绩效评价提 供了思路。
一是规划时合理做好项目预测。
项目前期规划是一个非常重要的 阶段。通过对项目的规划明确项目是 否可行，明确项目的投资与收益，减少未 来项目开展时发生的风险。 因此，在规 划阶段对项目做好合理预测非常重要。
高速公路专项债券项目建设内容 主要为高速公路。其运营收益来源主 要为收取高速公路车辆通行费。 因此， 对新建高速公路的车流量预测十分重 要。项目在规划与可行性研究时需通 过多种方法对新建高速公路车流量进 行预测，在合理预测的前提下分析预测 项目运营收益。通过合理地预测高速 公路车流量来确定新建高速公路的运 营收益，尽量减少项目实际运营收益与 预期收益存在较大差异、项目自身收益 无法还本付息的情况。
由于高速公路建设周期较长，在周 期较长的情况下会出现项目建设材料 价格波动的情况，使得项目总投资发生 较大差异，导致项目出现资金缺口。 因 此，在项目规划与可行性研究时对项目 总投资的估算需要充分考虑时间因素， 减少由于时间变化导致建设材料价格 变化过大的情况，有效降低出现资金缺 口的风险。
二是合理设置绩效目标。

合理的绩效目标设置可以为全过
程绩效管理提供基础与依据。通过合
理地设置绩效目标，可以明确项目建设
的效益及资金使用的效率，为之后绩效
监 控 及 绩 效 评 价 提 供 相 应 的 参 考 标
准。设置绩效目标时，应包含数量、质
量、时效、成本、效益等方面的绩效目
标，应重点关注项目的偿债资金来源、
项目的偿债能力、项目的风险防控能力
等方面。
三是对项目进行全过程绩效监控。
开展地方政府专项债券项目时因
项目开展周期较长，可能会存在相应的
问题。通过在项目开展期间对项目进
行全过程绩效监控，对地方政府专项债
券预算执行进度与项目绩效目标实现
情况进行有效的控制，及时发现项目开
展时存在的各种问题，并对问题提出相
关修改意见，以切实解决问题，降低项
目风险，保障项目平稳运行，如期实现
绩效目标。
四是建设有地方政府专项债券项目
特色并符合绩效评价要求的指标体系。
地方政府专项债券项目与一般绩
效评价相比，有其独有的指标和评价内
容，因此，建设符合地方政府专项债券
项目特色的指标体系非常重要。指标
体系是绩效评价的核心。科学合理的
指标体系不仅可以有效地反映出债券
资金的绩效水平及存在的问题，也能够
准确地量化出债券支出的使用效益。
在建立指标体系时应重点关注项目运
营收益与还本付息率、政府债务风险控
制、债券资金管理制度、项目产出相关
效益、债券资金使用效率等方面。通过
合理地设置地方政府债券绩效评价指
标体系，更好地开展地方政府专项债券
绩效评价工作。
(作者单位：正衡房地产资产评估
有限公司)