湖南省宁乡市财政局 石 林

我国国有企业是国民经济发展的中坚力量，据统计2022年1至10月，全国国有及国有控股企业实现营业总收入664199.6亿元，利润总额36196.9亿元，可想而知，国有企业的采购规模也是巨大的，如某县级城投公司2019年到2021年三年采购量就达到了32.35亿元。最近随着我国加入GPA协议协商，政府采购法修订工作也在紧锣密鼓进行，征求意见版的政府采购法更是将国有企业纳入到了政府采购主体范畴。国有企业采购工作因其特点和遵循规范，存在一些亟待解决的问题。

一、国有企业采购的特点

国有企业，是指国务院和地方人民政府代表国家履行出资人职责的国有独资企业、国有独资公司以及国有资本控股公司，包括中央和地方国有资产监督管理机构和其他部门所监管的企业本级及其逐级投资形成的企业。国有企业身兼数职，既具有为追求国有资产的保值和增值的商业性，又具有实现国家调节经济目标的公益性。国有企业有些是非经营性的公共企业，有些是经营性的非公共企业，或两者兼而有之。通俗而言，国有企业似事业单位非事业单位，是企业但非一般性企业，如果注重国有企业的营利性，减轻其政策性使命，放宽政府对其的干预管理，则为企业，反之，则更像是公共事业单位。

国有企业的特征决定了国有企业财务管理的复杂性，采购工作作为财务管理的重要组成部分，具有资金量大、程序性强、风险点高等特征。国有企业承担的双重职能赋予了采购工作双重意义，使之兼具有公共采购和企业采购的双重特点。一个国有企业，日常经营性采购属于企业采购，如为了正常经营活动进行的原材料、生产设备等采购，而如是为了履行公共服务职能而进行的采购则为公共采购，如公共广场绿化维护、公共健身器材采购等。相应地，国有企业的采购项目资金来源也五花八门，有些是纳入了当地财政预算管理的财政性资金，有些是以财政性资金为还款来源的融资资金，有些则是国有企业自身的经营性收入。

二、国有企业采购管理规范

纵观各国各地区国有企业采购管理，呈现出较大的差异性。台湾地区政府采购相关法律将国有企业纳入政府采购范畴，执行政府采购制度。WTO政府采购协议中，附录附件三中将公用企业或国有企业等采购实体纳入了政府采购主体。欧盟部长理事会议则将公共当局实施主要影响的企业也纳入政府采购范畴。美国的国有企业主要为非竞争性企业，即基本从事无利可图或者私有企业无法可做的行业，如森林公园、博物馆和公共交通等，联邦仅有20多家类似国有企业，企业各项行为受所属领域的专门委员会负责监督，偏向于企业化的采购，但接受专门委员会审计监督，参与国际政府采购则采用列举方式出价的方式。
纵观我国各省各地区，不同的地方有不同的做法：有些地区，如浙江省的温州市、绍兴市等地区，国资委制定了国有企业采购管理办法，对操作细则做了诸多详尽的规定。而更多地区则没有形成专门的制度，其中有些地区是由政府文件规定，国有企业采购应当参照政府采购进行，接受国资委及财政部门监管，有些地区则未明确规定。2019年中国物流与采购联合会牵头国内多家国有企业联合制定了《国有企业采购管理规范》，属于行业推荐行内自律规范，对国有企业采购战略管理、采购活动实施管理和采购组织形式等方面进行了详细的规定，值得国有企业采购管理人员借鉴学习。

三、国有企业采购中存在的问题

上述我们分析了国有企业采购的特点以及规范，事实上，正是因为其特点及规范不健全，导致国有企业采购管理存在较多的问题，集中体现在如下几个方面。

（一）采购效率较低，不能满足生产需要

国有企业往往规模大、员工多、业务面广，很多国有企业为集团公司，机构职能设置层级多。生产部门需要采购的物资物料，经过分公司、经理层、总公司等层层审批，往往需要一个多星期甚至更长时间才能完成采购审批流程。如果金额较大，需要公开招投标的话，所需时间将更长。繁冗漫长的审批及采购流程，满足不了日新月异的市场竞争环境，导致出现采购成本高、质量差、采购物资与生产环节脱钩等问题，从而影响公司的整体生产效率和竞争实力。

（二）采购项目盲目开展，造成国有资产流失

很多国有企业政企关系尚未厘清，名义上为独立的企业法人，实际上更像是政府机关的附属企业，国有企业董事会并无决策实权，而是政府决策的执行者。如某某政府领导，为了提升当地旅游效益，异想天开决定模仿外地成功经验开展某文旅项目，于是便将文旅项目建设开发交办给当地国有企业，启动资金则由财政拨付或以国有资产作为抵押融资，国有企业领命后大兴土木大肆建设，文旅项目建成后却效果一般生意冷清门可罗雀，效益根本无从谈起。

（三）采购管理欠成熟，缺少专业人才

一方面，社会各界一般将进入国有企业工作作为取得铁饭碗的象征，特别是近年在行政机关逢进必考，国有企业工作岗位成了很多关系户想方设法削尖脑袋的香饽饽，采购岗位本来具有较强的专业性，对员工各方面要求相对较高，但实际上，大部分国有企业都缺少专业采购人才。据调查，国有独资及国有控股企业取得CPM和CSPM证书的比例还不到10%，远远低于国外企业水平。另一方面，国有企业的经营管理一般由公司领导说了算，作为精通业务的经理中层难以发挥真正作用，很多国有企业的绩效管理和成本管理等关系企业经营效益的关键管理缺位，也造成了企业采购管理效益低下。

（四）财务管理不严谨，风险隐患较多

国有企业作为国字头企业，具有一般民营企业无法获得的社会公信力，但是现实中，很多国有企业采购工作中，仍然存在诸如无采购资金来源即开展采购，采购项目资金混用，超预算、超合同采购，违规举债进行采购等现象。有些国有企业存在认为自己是替政府办事，出事了总有政府兜底的财政幻觉，大手大脚不讲原则不计成本，导致出现很多供应商供货后不能及时取得合同款项等问题，损害了当地的营商环境。

（五）监管工作不严密，导致廉洁问题发生

最近几年，中石油腐败窝案，华润集团原董事长落马，国有企业腐败违纪案件频发，且涉案金额巨大、影响面广。受到政策等方面原因，很多地方政府将许多本属于政府职能范围内的工作，也交给国有企业来执行，从而规避政策风险，如政府办公楼建设、办公设备添置、义务教育学校建设，甚至政府工作人员福利发放等，都通过国有企业出面进行，名义上是节约了许多麻烦，实际上因为监管不力等原因，易造成超标准超规模采购，甚至规避了政府采购监管，造成了财政资金的滥用和浪费，更为权力寻租、贪污腐败铺上了温床。特别是采购过程中，部分工作人员玩忽职守、利益输送，拿着国家的钱充实自己的小金库，不法分子大肆行权，相应的内外部监管却未配套跟上，导致出现采购项目预算虚高，验收与需求不一致，采购结果不能满足实际生产需要等问题，严重影响正常经营秩序，导致不良社会影响，还造成国有资产的流失浪费。

四、国有企业采购管理策略应对

如前文所述，我国国有企业采购兼具实现公共职能和企业经营效益的双重特征，这种特点要求国有企业的采购管理，需要兼顾公益、公平和效率，同时还要配合国家宏观调控职能实现。最近随着我国加入GPA协议协商，政府采购法修订工作也在紧锣密鼓进行，征求意见版的政府采购法更是将政府采购主体修改为：本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位、团体组织和其他采购实体，为了自身履职或者提供公共服务的需要，使用财政性资金或者其他国有资产，以合同方式取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、政府和社会资本合作等。可以看出，此处所指“其他实体”包括了国有企业。笔者相信，随着新政府采购法的修订，国有企业的采购管理也将迈入一个新台阶，笔者也在此对国有企业采购管理工作提出几点浅薄建议。

（一）科学理性定位，健全采购工作制度

俗话说，欲成大事，制度先行。一是要厘清政企关系，准确找好自身定位，改变吃大锅饭的陈旧思想，积极推进企业市场化转型，完善中国特色现代化企业制度，加快构建有效制衡的公司法人治理结构，形成灵活高效的市场化经营机制。二是根据企业自身发展特点和战略定位，运用现代化管理经验，积极采用信息化智能化方式，优化总部职能和管理架构，实现管理人员能上能下，员工能进能出。建立健全企业采购管理工作制度，既考虑企业的生产经营需要的效率性，又结合实现公共职能的公益性。可以借鉴参考政府采购的公开招标、竞争性谈判等采购方式，但在时效上给与灵活调整，以满足企业现实需要。三要从企业总体战略出发，对国有企业采购需求进行尽职调查，采购需求市场调研和可行性研究，采购方案论证等，同时做好采购项目的履约验收，从制度层面为提高国有企业竞争力提供坚实保障。四是肩负起国有企业的坚实重担，对国家号召进行的政策支持性采购，如绿色采购、节能型和环保型产品采购、支持残疾人企业、小微企业、支持乡村振兴832平台农产品采购等，通过合理安排采购资金，调度采购计划等积极响应，为国家实现宏观调控发挥勇挑大梁的肱骨作用。

（二）合理优化流程，进行精细化管理

一是根据“程序简化、管理精细、时限明确”的原则，建立完善电子化交易系统，优化采购工作平台，整合信息资源，实现采购工作标准化、采购过程透明化，采购效益数据化。合理利用各级信用管理平台、政府采购网站和公共资源交易中心数据资源，实现资源共享，但也要注意避免重复建设，让数据多跑路，让人员少跑路，实现成本节约和效率提升。二是精细化管理。科学确定岗位职责权限，对于采购项目立项、采购需求论证，可行性论证等关键环节，安排专人专管，集体决议通过后方可执行，避免出现“决策时拍桌子，出事时拍大腿，收不了场时拍屁股”的三拍局面，切实做到“无预算不采购，无效益不采购，无资金不采购”。完善采购工作的绩效考核体系和成本管理体系，充分发挥考核导向作用，运用激励机制促进采购效率的提升，同时加大对违规采购责任追究力度，完善国有企业采购工作管理和监督检查链条，筑牢防止腐败等违法行为的防线。三是发挥国有企业集中采购优势，加强与供应商的沟通合作，改变铁老大的陈旧思想，本着平等互利的原则，确保采购工作依法合规，规范有序，效益显著。

（三）加强监督检查，实行联防联控机制

国有企业的国有性质意味着，其资产和收益均属于人民，权力的运行需要阳光的监督才能健康有序。对于采购工作，通俗而言更像花国家的钱办国家的事，其中的利益链条更需要有力的监督来破除。一是建立国资委、财政、纪委和审计等部门参与的联防联控机制，强化监督协同，统筹内部监督、纪检监察监督、巡查监督、审计监督以及社会监督力量，建立有效的监督协同联动机制，提高国资监管的科学性、针对性和有效性。二是加强协同监管，与国资委、审计等部门协调联动，围绕项目资金预算、采购工作需求制定、采购方式确定、项目合同签订、项目验收、采购资金支付等环节开展审计、核查，加大对国有企业采购制度的执行情况，重大采购项目的决策和实施情况的监督检查，组织开展重大采购项目后评价，对违规采购造成国有资产损失的进行责任追究，加大违法违纪成本。三是进行采购信息公开，采购公告、采购需求等关键信息通过网站公示，邀请潜在的更多供应商参与采购活动，公示采购结果和采购合同，使之接受社会公众监督，公正严肃处理公众反应的质疑举报等。

习总书记说过，国有企业要深化改革，要“借东风”，激发内生动力，在竞争中增强实力。做好国有企业采购工作，从重审批的行政化采购转向更多运用市场化采购手段，从关注采购规模转向更加注重提升采购效益，以深化改革为动力，以提质增效为目标，切实加强国有企业采购管理及财务管理工作，坚定不移做强做优做大国有企业，打造适应市场竞争要求的现代国有企业。