编者按：《财政部关于开展2022年度政府部门财务报告编报工作的通知》 《财政部关于开展2022年度政府综合财务报告编报工作的通知》 （合并简称为《通知》）近期发布。这意味着，2022年度政府财务报告编报工作正式启动。与以往相比，《通知》内容有哪些主要变化？2022年度政府财务报告编报工作面临哪些新情况、新挑战？各方主体应如何发力持续提升政府财务报告编制质量？本报特邀多位财政部政府会计准则委员会咨询专家答疑解惑、建言献策。

多处变化值得关注

为扎实有序开展政府财务报告编报工作，《通知》强调多个方面。

其一，《通知》提出，要全面学习贯彻党的二十大精神，认真贯彻党中央、国务院关于进一步深化预算管理制度改革的决策部署……“这是从更高站位明确了政府财务报告的定位，明确了政府财务报告编报工作的历史责任和最高目标。”中国人民大学财务处副处长武雷表示。

南京审计大学会计学院副院长、教授潘俊介绍称，党的二十大报告提出“健全现代预算制度”，这要求实现全口径预算管理，将所有政府收支纳入控制范围，全面规范政府的收支行为。权责发生制政府财务报告全面反映各级政府所掌控资源、负债情况和费用信息，在全面贯彻实施预算绩效管理进程中发挥关键作用。

其二，针对政府综合财务报告编报工作，《通知》强调规范日常管理，夯实编制基础，要求“严格执行财政总会计制度”。

致同会计师事务所（特殊普通合伙）深圳分所合伙人王芳告诉《中国会计报》记者，政府财务报告编制操作指南预期将根据财政部新修订发布的财政总会计制度进行完善，该要求旨在为后续相关政策的修订及落地实施打好基础。

针对政府部门财务报告编报工作，《通知》强调狠抓基础管理，做好数据衔接，提出“优化管理流程，进一步做好政府部门财务报告与部门决算、行政事业性国有资产报告之间的数据衔接”。

对此，华中科技大学同济医学院附属同济医院财务处副处长戴小吉吉表示，部门决算报告虽然以收付实现制为基础编制，与政府财务报告是两套不同报表体系，但部门决算报告含有部分资产负债表的相关信息，如“财决附01表”中包括一些资产信息和负债信息，是作为决算的参考数据填列，与其他数据没有关联性，如果填错不易被发现，因此要特别注意相关信息的衔接。“行政事业性国有资产报告里包含的资产负债表与政府财务报告的资产负债表格式基本一致，但由于部分单位两套报表填报的部门和时间不同，经常发生不一致的情况，导致财政部门无法准确掌握单位的真实情况。”戴小吉吉补充道。

其三，《通知》提出注重分析利用，挖掘数据价值。武雷认为，应重视报告结果的分析应用，通过数据挖掘发现问题、规范管理、提升治理。同时，需要重点关注政府财务报告相关数据反映出的情况和问题，在利用有效数据为政府决策提供支撑的同时，要及时发现并弥补管理中的漏洞与不足，提升治理能力。“《通知》提出研究完善分析指标体系，并探索界定合理指标区间。对比往年来看，本年度的目标定位是建立可供参考的分析指标区间，这是非常值得期待的。”王芳表示，这是对各地在历年编报过程中反馈的关于分析参考指标需求的回应，能够为各地财政部门在综合评价本地区财务状况和运行情况时提供基准。

此外，《通知》在报告样式中对政府和部门财务状况和运行情况提出细化的分析要求，并列出相应指标。“这是对2014年国务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》中‘建立健全政府财务报告分析应用体系’内容的进一步深化。相信在不断探索的过程中，政府财务报告分析指标体系将有望正式发布。”西安理工大学财务处副处长韩俊仕说。

其四，《通知》要求完善系统建设，提高支撑能力。在潘俊看来，推进数据共享及系统整合并予以细化，是提升政府财务报告的编制效率与质量的有效举措。

韩俊仕认为，“严格按照预算管理一体化规范、系统技术标准和政府财务报告管理系统地方整合实施方案要求，加快推进系统整合”以及“使用预算管理一体化系统进行编报”的要求将政府财务报告与预算一体化统筹考虑，形成合力。

他进一步表示，相较以往，《通知》不再提及“抵销阈值10万元”这一概念。究其原因，应该是随着预算一体化系统的上线，抵销将越来越方便，故不再强调抵销阈值。

为着力提升政府财务报告编制质量，《通知》新增多项要求。

在编制时限方面，虽然上报时间仍然为5月底，但《通知》要求“有关中央预算单位应于2023年4月底前完成部门间对账”。

戴小吉吉表示，这一新要求给中央预算单位之间对账明确划定了一条日期截止线，避免出现部分单位对账较晚影响其它单位工作进度，进而影响整体编报质量的情况。

在报告样式方面，《通知》增加导言部分，概述政府财务报告的编制依据、编制基础、主要内容、合并范围和方法，对本年度财务状况和运行情况等进行简要介绍。

“对政府财务报告整体进行概述能够方便报告使用者快速了解政府财务报告的关键信息。”王芳说。

在报表内容方面，韩俊仕告诉记者，随着国家标准化管理委员会正式发布《固定资产等资产基础分类与代码》 国家标准 （GB/T　14885-2022），资产分类不再区分“通用设备”和“专用设备”，而是统一整合为“设备”门类。在编报过程中，除了关注资产类别的调整之外，还应关注固定资产入账价值的调整。

此外，多名专家关注到了有关对账抵销的要求。其主要变化是根据《政府会计准则制度解释第4号》的要求，增加政府部门内部特殊情况抵销事项。在各单位充分对账、会计处理正确的前提下，部门合并主体对于按照《政府部门财务报告编制操作指南（试行）》规定未能进行抵销处理，且不属于规定的不抵销事项，可以直接按照内部业务或事项的金额编制抵销分录。同时，在附注中需要披露解释中规定的特殊情况抵销事项的报表项目及金额。

聚焦典型问题应对新挑战

在采访中，各位专家针对政府财务报告编制过程中普遍存在的问题，以及可能面临的新情况进行了分析。

在武雷看来，政府财务报告主体数据库不够完整、尚需规范。受纵向行政管理和横向地区划分的限制，不同省份、不同部门、不同地区在库的单位编码、单位名称不够统一，选择单位存在难度，不利于相互抵销。

“对于同一经济业务，在进行确认和计量时双方确认不同步，权责发生制核算缺乏业务部门提供的支撑材料，且不少基层财务人员对于权责发生制的理解不到位，导致抵销难度增加，无法实现‘应抵尽抵’。”武雷说，随着财政总会计制度和政府会计准则制度的全面深入实施，会计核算将愈加规范、准确，抵销基础将不断夯实。

韩俊仕认为，提升抵销水平是提高政府财务报告编制质量的关键。但现实中，该项工作主要存在三点问题。

一是基层单位对账抵销工作很难有效落实开展，收支关系、债权债务关系不能完全列示到对账单位。即使在编制系统中发布抵销消息，若对方单位没有发布且无法及时取得联系，最后只能调整至其他收入中。

二是政府财务报告原先是一个独立的系统，数据关联性审核不够，财务报告数据与账务数据“两张皮”，固定资产原值、折旧与资产系统不一致，无形资产原值、摊销与资产系统不一致。此外，部分单位存在为通过财务报告审核，应抵销的事项不反映、可能故意隐瞒等情况。

三是从目前的编制内容来看，政府财务报告更多的是满足相关部门使用，单位自身的财务报告由于被各种事项抵销，无法全面反映单位真实财务状况。因此，在单位内部，编报工作被认为难以满足管理决策的需要，难以为成本核算提供较为有效的信息，单位自身重视程度不足。“2022年度政府财务报告的编报工作从预算一体化系统提取数据，虽然可以有效提高编制质量，但可能会相应增加编制过程中抵销的难度。对于部门内部单位，可以通过强制行政手段，实现‘应抵尽抵’，但部门外部单位之间的抵销将会面临较大难题。”韩俊仕说。“经过多年实践，政府财务报告编报的信息完整性、规范性有所增强，数据勾稽关系也更为清晰，但仍存在一些共性问题。”潘俊分析称。

首先是相关问题的解释不充分。对于某些需要阐释的科目，如占比或变动较大、出现负数的科目，较少单位能够做到披露相关说明，导致信息的可信度及使用价值大打折扣。

其次是资产反映不充分。主要体现在，一是在无形资产、公共基础设施、政府储备物资、保障性住房等方面信息披露不足；二是存在应收应付款挂账金额较高的现象，且在下级部门、乡镇街道往往集中体现在“其他应收款”“其他应付款”这类科目，同时存在未计提坏账准备的情况；三是在建工程转固定资产不及时，未能很好执行《基本建设财务规则》和相关制度的规定；四是由于担保、诉讼、承诺等原因形成的预计负债、或有负债未能在政府财报中进行表内列示或表外披露。

再其次是表间数据勾稽关系存在问题。主要体现在，一是部分行政区及部门在资产负债表项目固定资产减少、长期股权投资核销的情况下，收入费用表“资产处置费用”为零；二是资产负债表存在长短期借款时，收入费用表中“财务费用”或“其他费用”列示为零；三是资产负债表中填列了固定资产累计折旧、无形资产累计摊销，但与收入费用表中相关的费用数据存在冲突。

最后是各单位之间数据可比性仍需进一步提高。各单位之间存在核算口径、填列规范不统一，可比性不高的现象。例如，补提以前年度的固定资产折旧费用，有的单位按要求全额冲减累计盈余，而有的单位直接计入当期费用。“2022年度的编报工作将面临一些新情况、新挑战。”潘俊表示，经济已经在一定程度上回暖，政府经济业务量预期有所上升，工作重心有所调整，政府收入支出结构相应产生变化。随着政府采购、转移支付和公共基础设施建设等业务的逐步丰富，财务工作量以及复杂程度都会在一定程度上增加。

此外，随着政府会计改革的持续推进，亟待攻克的都是难度较大、存在时间较长的问题，需要较强的专业胜任能力以及全局统筹协调能力，才能够持续推进政府财务报告编制质量提升。

多管齐下推进编报提质定型

“政府财务报告制度改革是一项系统工程，需要实现从初步建成转向全面推进、提质定型。”潘俊说，首先要强化会计基础，优化完善人员、组织、流程、信息系统等方面，保证编制数据的真实可靠。

一方面，权责发生制的引入要求财务工作进一步精益化，原则上需要更多更专业的财务人员，但相关部门短时间内无法大规模增加人员数量。在此情况下，加强财务系统内部的学习与交流从而提高操作准确性，进行合理的职责划分并形成相互制约与印证尤为重要。可建立单位会计核算账务分组核查机制，控制时间节点，将责任落实到各组个人。同时，对下一阶段会计核算中需要优化的重点工作进行专题研究与人员投入。

另一方面，政府财务报告的数据通过层层汇总合并得到，基层数据质量决定了政府财务报告的整体质量。对于参与编制的基层单位来说，要重点加强对该项工作的重视程度，通过保证相关凭证的完整性、及时进行数据间的核对复查等方式，切实保证编制过程的规范性以及数据的真实完整性。

此外，潘俊表示：“提高政府财务报告编制质量并不局限于会计问题，还需要从财政体制和公共治理层面深入思考，优化顶层设计，增强全局协调。”

一是从决策层面，需要将政府财务报告编制嵌入到整个财政体制大环境中进行统筹安排。政府财务报告应围绕财政体制改革目标，未来争取做到列示政府运行成本和自然资源资产，衔接中长期预算规划等，切实发挥双体系政府会计的优越性。

二是需要从公共治理层面，挖掘影响编制的根源性问题。

潘俊举例说：“政府资产填列中出现的问题，往往不是出在会计核算上，而是行政事业单位资产管理意识不强、资产管理内控制度不健全，且缺乏必要监督，从而存在多头管理、无人对资源的价值管理负责等症结。只有理清公共管理方面的根源问题，方能破解实践难题。”

为进一步提高政府财务报告编制质量，韩俊仕从五个方面提出相关建议。
一是加快预算一体化系统建设，通过预算一体化系统编制政府财务报告，有效保证部门决算与账务数据、资产年报与资产数据、预算一体化系统数据与账务数据等同类数据的一致性。

二是相较于部门决算报告，政府财务报告编报工作开展年限较短，人员编制水平和重视程度有待提升，许多报表只能按照模板简单填列，更深层次的支撑管理决策很难有效开展，相关部门应进一步加强指导培训。

三是基层单位应加强会计核算管理，夯实编报基础。例如，在账务上通过辅助账核算，区分“部门内部单位”“部门以外的同级政府单位”“部门以外的非同级政府单位”“其他单位”辅助核算对象，提高编报基础数据质量。

对此，武雷同样建议，从单位政府财务报告的基础数据抓起，深入分析政府财务报告各项目的核算要求，确定相关管理环节的流程和应当形成的数据资源。形成政府财务报告主体库，全面、完整、及时、准确体现财报年度相关主体相互的经济业务，争取做到不重不漏。

四是财政部门应积极协调纳入编报范围的单位相互抵销业务事项，降低部门和基层单位编报难度。

五是关注列入“其他单位”的明细，避免出现基层单位为减轻工作量，有意将抵销事项隐瞒的情况。

戴小吉吉则强调了信息化建设的重要性。她认为，若没有信息系统支持，政府财务报告的信息质量将无法得到保证。因此，加强对资产管理系统、物资管理系统、医疗信息系统和资源管理系统等信息系统的升级改造至关重要。“相关部门应加强对政府财务报告编制的考核，提升整体编报水平。及时更新内部单位名单，便于单位在日常会计核算中做好基础工作，为抵销工作打好基础；编制主体要狠抓基础管理，严格执行各项会计制度，从规范会计核算、加强日常对账、定期清查资产负债、优化编制机制等方面着手，细化管理要求，明确职责分工。”戴小吉吉补充道。“政府财务报告编制质量的提高需要多方持续发力。”王芳表示，各编报单位应强化主体责任，由单位负责人牵头落实；主管部门应加强审核把关，如通过财务报告内审发现问题并及时解决；财政部门应通过通报点名、对政府会计质量展开专项检查等方式加强监督审核；审计部门应进一步扩大试点审计范围。
(来源：《中国会计报》3月17日14版)