课题负责人：钱红
课题组员：叶邦银、张世福、王宁、周倩
完成时间：2022年6月
目录
【摘要】 4
1绪论 5
1.1研究背景和意义 5
1.1.1研究背景 5
1.1.2研究意义 5
1.2研究框架内容 6
1.3研究思路与研究方法 6
1.3.1研究思路与对象 6
1.3.2研究方法 7
1.4研究创新与不足 8
1.4.1研究创新 8
1.4.2不足之处与有待深入研究的问题 9
2基层单位内部控制体系建设的外部环境与自身条件 10
2.1中央和地方对基层单位内部控制体系的规范要求 10
2.1.1《内控规范》的主要规定 10
2.1.2《指导意见》的主要规定 10
2.1.3《通知》的主要规定 10
2.1.4《报告管理制度》的主要规定 11
2.2基层单位内部控制体系建设的基础薄弱 11
2.2.1经济业务活动共性风险普遍存在 11
2.2.2人员规模不足导致关键控制执行难 13
2.2.3干部与财务人员素质有待加强 13
3江苏地区基层单位落实内部控制体系的现状分析 14
3.1我省基层单位内部控制落实的总体情况调研 14
3.1.1单位层面内控总体情况 14
3.1.2业务层面内控总体情况 16
3.2我省基层单位内控体系问题汇总 17
3.2.1存在的问题 17
3.2.2原因分析 20
4基层单位内部控制体系建设的实施路径与方法 22
4.1明确基层单位内控的原则、方法和建设步骤 22
4.1.1内控原则 22
4.1.2内部控制的方法 22
4.1.3首次建立内部控制体系的步骤 -23 -
4.2 定期开展风险评估 -24 -
4.2.1明确风险评估的范围 -25 -
4.2.2组织风险评估 -25 -
4.2.3风险识别、分析、应对的过程和成果 -25 -
4.3建立健全组织架构 -25 -
4.3.1明确各内部控制机构（岗位）职责 -25 -
4.3.2建立健全组织架构管控的具体措施 -26 -
4.4完善关键岗位管理 -26 -
4.4.1关键岗位的设置与管控要求 -26 -
4.4.2关键岗位管控具体措施 -27 -
4.5建立重大事项的议事决策机制 -27 -
4.6加强内控制度建设 -27 -
4.7落实信息与沟通机制 -28 -
4.8设计符合单位特点的流程、职责与措施 -29 -
4.8.1预算业务 -29 -
4.8.2收支业务 -38 -
4.8.3采购业务 -44 -
4.8.4资产业务 -46 -
4.8.5合同业务 -52 -
4.9完善内控评价与监督机制 -54 -
4.9.1采用内控评价与内控监督内容 -54 -
4.9.2内部控制评价步骤设计 -54 -
4.9.3加强监督评价结果的应用 -55 -
5研究结论与应用 -56 -
5.1研究结论 -56 -
5.1.1主要观点 -56 -
5.1.2实践重点 -57 -
5.2成果应用 -57 -
5.2.1设计的调研问卷被省财政厅采纳并发文 -57 -
5.2.2调研报告被省财政厅采纳并引用 -59 -
5.2.3课题核心成果被省财政厅采纳进入定稿阶段 -59 -
5.2.4完善小规模基层行政事业单位内控建设的实施工具 -60-
5.2.5内控自评价系统上报操作流程培训视频被省财政厅运用 -62 -
【摘要】
财政部在2012年公布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称“基本规范”） 中提出，内部控制是指行政事业单位为了应对经济活动风险，通过制定制度和实施程序而进 行的风险防范和管控。《2017年全国行政事业单位内部控制建设分析报告》指出，大部分内 控建设优良率不足10%。内控制度不健全，内控管理失职的责任追责机制尚未形成，小规模 基层行政事业单位的问题尤为突出
基于此，本报告从基层单位内控体系建设的普遍现状、江苏地区典型基层单位内控落实 遇到的问题调研分析，对基层单位如何建立合规、高效的内部控制体系，简化因人员有限、 经费有限带来的控制障碍，为基层单位实施内部控制体系提出系统的方法和步骤。
通过本文的研究，我们对内部控制组织运行、控制措施设计、控制流程以及控制如何在 单位制度建设中发挥作用进行了全面的阐述，并将研究成果在省市级基层单位的应用落地提 出了实施步骤。
【关键词】小规模基层行政事业单位内部控制流程
1绪论
1.1研究背景和意义
1.1.1研究背景
为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建 设，2012年11月29日，财政部以财会〔2012〕21号印发《行政事业单位内部控制规范（试 行）》，要求各单位梳理经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确 定风险点，选择风险应对策略，在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制 度并督促相关工作人员认真执行。
2019年5月23日，财政部发布《2017年全国行政事业单位内部控制建设分析报告》。 报告中显示从全国范围内各单位内部控制报告提供的数据来看，被评价为优的共21776家， 占比仅为4.19%；被评价为良的共89638家，占比17. 26%；评价达不到优良等级的占比高达 78.55%。我们通过调研发现，这在很大程度上是由数量庞大的基层单位，特别是其中的基层小 型行政事业单位（以下简称“基层单位”，不包括医院、卫生院、中小学）造成的。基层单 位由于具有业务活动相对简单、人员配备通常不足、业务经费普遍较少等固有特征，难以按 照《行政事业单位内部控制规范（试行）》等的要求推进内部控制建设。
本课题在前期开展大量调研活动的基础上，梳理总结了我省基层单位内部控制建设的现 状，并深入挖掘基层单位内部控制建设存在的问题，进而在基层单位固有特征的现实约束下, 提出进一步完善基层单位内部控制的对策建议。
1.1. 2研究意义
1、理论意义
一是有利于推动理论界和实践部门关注基层单位内部控制建设。内部控制作为一个重要 的控制手段，不仅能起到提高行政事业单位管理水平和提升其公共服务服务职能的作用，还 可以起到有效降低腐败的作用。财政部在2012年制定的《行政事业单位内部控制规范（试行）》 （财会〔2012〕21号）要求各行政事业单位规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，要 求自2014年1月1日起施行。中央纪委网站2015年通报的860起腐败案件中，六成以上涉 及基层干部，而涉及国家下拨至基层的专项资金和津补贴问题超过300起，这在一定程度上 表明基层单位的内部控制建设依然任重而道远。
本课题基于大量调研发现的基层单位在内部控制建设过程中存在的问题，有助于推动理 论界和政策面关注基层单位内部控制建设。
2、实践意义
有利于为基层单位内部控制制度的完善提供可参考的建议。行政事业单位是依据宪法和 有关组织法的规定设置的，进行国家行政管理、组织经济建设和文化建设，维护社会公共秩 序的单位。作为行政事业单位的重要组成部分，基层单位承担着非常重要的行政和公益职能, 优化和完善其公共服务职能是推进国家治理现代化的必然要求。已有的内部控制相关制度主 要适用于大中型行政事业单位内部控制建设，与基层单位内控流程的匹配度较差。受业务活 动相对简单、人员配备通常不足、业务经费普遍较少等固有特征的限制，运用已有制度规范 指导基层单位内部控制建设，犹如“小马拉大车”，内控建设成本、维护成本过重。
本课题在大量调研基础上形成的建议，有助于为进一步完善基层单位内部控制相关制度 建设提供参考。
1.2研究框架内容
本报告是对“小规模基层行政事业单位内部控制体系研究”课题的研究过程、研究成果 的系统论述。
第1章绪论，主要阐述了研究的背景，指出了团队研究的方法和思路。并提出了本文的 创新点和存在的不足。
第2章从规范政策的制定、适用性和全国小规模基层行政事业单位在内部控制体系建设、 执行中遇到的问题等几个角度，对基层单位内部控制实践工作的现状进行分析。
第3章主要通过对我省小规模基层行政事业单位进行问卷调查和走访，分析基层单位内 控工作中的突出问题。
第4章系统地论述应当如何在规范设计层面，对基层单位从单位运行层面到业务操作层 面建立合规、简化、兼顾效果的内部控制职责和控制措施。
第5章总结研究形成的观点、成果实践的重点方向以及成果应用的情况。
1.3研究思路与研究方法
1.3. 1研究思路与对象
1、基本思路
参考中央、地方政府对财政拨款和自主经营的行政事业单位在合规、内部控制、预决算 方面的不同要求，结合江苏省行政事业单位内部控制制度建设与执行，选取典型基层行政事 业单位作为样本单位，考察、评价其内部控制体系的建立与实施情况，将预决算、政府采购、
小规模基层行政事业单位内部控制体系研究 合规管理与内部控制体系相融合，提出适合小规模基层单位的内控体系设计要求和实施路径, 帮助基层单位在有限的编制和拨款情况下，满足最必要的内控要求，更好地服务于事业职能。
2、 研究对象
（1） 小规模基层行政事业单位
小规模基层行政事业单位是指在岗人数较少（通常20人以下规模）、职能单一、经济业 务较为简单、经费来源以财政拨款为主的行政事业单位。单位在岗人数包括：在编在岗人员 和非编在岗人员。
（2） 内部控制
研究小规模基层行政事业单位的治理体系、组织绩效与财政预算管理、单位内部控制管 理效果相结合的体制与机制。
3、 预期目标
通过研究与总结提炼，构建小规模基层单位内控体系的设计与实施标准。首先满足代表 性，从样本单位中选择各行业、各职能、各编制规模具有代表性的单位；其次，从内控要素、 内控责任、内控制度与措施三个角度，对设计与实施标准进行探讨；最后从监督的角度，提 出内控执行的过程与结果记录，明确内控评价与监督的依据，便于基层单位有效应对。
1. 3. 2研究方法
采用文献综述法、网络问卷调查法、实地调研法、案例分析法、头脑风暴法、总结归纳 法等方法开展研究工作，通过对国内外相关理论、文献、案例等进行搜集、整理、归纳、总 结和研究，并对江苏省市级二级预算单位、县（区）一、二级预算单位的情况进行调查与研 究，总结与提炼等，找出适合基层单位普适性经济活动内控的技术标准与方法。
本文在论述过程中主要采用了如下的研究方法：
1、 文献研究法
以本文的研究内容为切入点，通过互联网、CNKI数据库以及学校图书馆等途径，搜集有 关资料，并对所获资料进行选择和整理。
2、 问卷调查法
设计问卷并确定调查对象，向被调查者发放有效问卷2093份，包括321家市级二级预算 单位、872家县（区）级一级预算单位、900家县（区）二级预算单位，地理分布涵盖南京、 无锡、徐州、常州、苏州、南通、连云港、淮安、盐城、扬州、镇江、泰州、宿迁、昆山、 泰兴、沐阳等16个地区以了解其看法和意见，收集并整理有关资料进行分析，为随后的研究 提供依据。
3、 实地调研与案例分析法
到南京鼓楼区、雨花区、栖霞区、六合区、苏州姑苏区等50多个典型基层单位做实地调 研，了解单位基本情况、内控建设与运行情况，获取第一手材料。结合在国家、各地方同类 基层单位在实际工作中遇到的风险管理、内部控制、廉洁自律情况与相关经济案件，分析内 控缺陷与基层单位运行风险之间的关系。
4、 头脑风暴法
本研究从高等院校、财政部门、基层单位中选取熟悉内部控制、财务工作且具有中高级 职称的专家，以专家研讨会形式开展专家头脑风暴，针对初步确定的内控流程框架、控制措 施设置匹配度以及合规、内控、风险管理、预算控制之间的关系进行充分的讨论。
1. 4研究创新与不足
1.4. 1研究创新
比较《行政事业单位内部控制规范（试行）》中对内部控制建设原则的全面性、重要性、 制衡性、适应性，课题组提出了以风险导向原则、适应性原则、实质重于形式原则、内外部 监督结合的四项原则，新的原则弱化了全面性和、制衡性，强化了符合基层单位特点的内控 原则。
基层单位的内部控制体系建设方面，存在单位层面组组不够积极、实施不够到位的情况, 课题组从单位内控建设过程、经济业务活动过程的关键环节、主要控制措施、控制证据等方 面分别明确单位负责人、业务分管负责人、归口管理部门（岗）、业务部门（岗）、财务岗、 集体决策组织等各自的职责与权限、管理要求，为基层单位压实内控建设主体责任提供全方 位的设计路径。
针对基层单位关键岗位轮岗难的情况，课题组经过调研设计从关键岗位划分、关键岗位 人员管理、关键岗位考核、关键岗位轮岗及专项审计替代性控制措施等方面提供可落地的措 施，解决基层单位内控管理这一难点与痛点。
企业、行政事业单位大而全的控制目标、风险、控制措施（流程+制度+职责+系统）的内 控管理模式，课题组基于基层单位人员素质不高，理论水平有限且固有风险相似度极高，设 计了风控可预防、操作简化易理解的内控矩阵结构，以“岗位职责+流程+主要控制措施”为 纽带，设计《基层小型行政事业单位内部控制指南》落实内控规范的实施。
基层单位普遍存在业务层面制度不健全、控制流程不科学这样长期不能解决的问题，课 题组经过大量的调研，收集反馈意见并反复修订编制了《基层小型行政事业单位内控制度指 南》，以“制度汇编”的形式将内部控制的组织，经济活动的决策、执行、监督的要求与基
小规模基层行政事业单位内部控制体系研究 层单位内部规章制度连接起来，为基层单位内控管理提供了有利的制度抓手。
基层单位缺乏内控方面的专业人才，在内控体系建设与维护过程中都需要持续性专业指 导，课题组通过财政部门、主管部门、单位层面设计不同的应对策略，帮组基层单位解决人 的能力不足先天缺陷，为基层单位赋能提供解决方案。
1.4. 2不足之处与有待深入研究的问题
1、 基层单位信息孤岛问题难以解决
基层单位使用的财政预算系统、资产管理系统、财务核算系统、业务系统、内控填报系 统及单位其他各类上报系统的预算数据、资金数据、报告数据、业务数据彼此不关联，信息 孤岛情况严重，造成基层单位人员忙于完成各种系统填报任务，忽视内控监督与管理的职责。 因大数据、业务一体化等信息技术发展迅猛，数字化应用场景对基层单位信息系统平台的延 展性、兼容性提出了新的要求，内部控制只有逐步嵌入业务系统、会计系统，才能从操作层 面实现不受人为干预的有效控制。
基层单位经费有限，对于这方面风险应对策略区别于一定规模的行政事业单位。如何运 用信息信息化手段，将基层单位的资金流、数据流、信息流全部关联对接，提高公共服务效 率，弥补基层单位专业人才缺乏、人员素质与能力不高、人员短缺等方面的不足，由于时间 原因，这部分内容尚未完善，有待持续研究。
2、 财政主管部门对基层单位内控有效性评价标准有待完善
基层单位员工普遍存在内部控制意识薄弱、往往存在执行不到位、监督不及时、财政部 门对其内控有效性评价方法不科学的情况。目前财政部发布的《关于开展行政事业单位内部 控制基础性评价工作通知》、《行政事业单位内部控制报告管理制度（试性）》、每年的内 控系统填报等评价标准，对于基层单位内控有效性评价缺乏科学性。
基层单位财政主管部门目前尚未形成统一的符合基层单位特点的内控评价标准，对于这 方面内容，有待深入研究。
2基层单位内部控制体系建设的外部环境与自身条件
2. 1中央和地方对基层单位内部控制体系的规范要求
经过系统地调查比较分析，我们认为我国当前并没有针对基层单位出台专门的内部控制 制度，其内部控制建设与其他行政事业单位受同样的制度约束。具体而言，主要由财政部发 布的4项政策文件构成，分别是《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21 号，以下简称《内控规范》）、《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财 会〔2015〕24号，以下简称《指导意见》）、《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价 工作的通知》（财会〔2016〕11号，以下简称《通知》）和《行政事业单位内部控制报告管 理制度（试行）》（财会〔2017〕1号，以下简称《报告管理制度》）。
2. 1. 1《内控规范》的主要规定
《内控规范》是行政事业单位（以下简称“单位”）内部控制建设的基础性和纲领性文 件，其规定了单位建立内部控制的目标、原则以及具体的风险评估和控制方法。同时规定单 位应当成立由单位领导任组长的风险评估小组，并每年至少进行一次经济活动风险评估。风 险评估从单位和经济活动业务两个层面展开，评估结果需形成书面报告。此外，《内控规范》 还详细规定了单位层面的内部控制制度和6个业务2层面的内部控制制度。最后，《内控规 范》要求单位建立健全与内部控制的建立和实施相对独立的内部监督制度，并指定专门部门 或专人评价单位内部控制的有效性同时出具内部控制自我评价报告。
2. 1. 2《指导意见》的主要规定
《内控规范》发布实施以后，各行政事业单位积极推进内部控制建设，取得了初步成效。 但也存在部分单位重视不够、制度建设不健全、发展水平不平衡等问题。为此，《指导意见》 对全面推进行政事业单位内部控制建设提出进一步的指导意见，其中明确提出四项主要任务, 即“健全内部控制，强化内部流程控制”、“加强内部权力制衡，规范内部权力运行”、“建 立内控报告制度，促进内控信息公开”和“加强监督检查工作，加大考评问责力度”。
2. 1. 3《通知》的主要规定
《指导意见》要求单位于2016底前完成内部控制的建立与实施工作，为进一步指导和促 进各单位有效开展内部控制建立与实施工作，财政部实施“以评促建”，决定以量化评价为 导向，开展单位内部控制基础性评价工作。《通知》提供了单位内部控制基础性评价指标评 分表和具体的评分细则。其中，基础性评价指标评分表设置60分的单位层面评价指标和40 分的业务层面评价指标。其中，单位层面评价指标分为6类21项指标，业务层面评价指标分 为6类15项指标。
同时，考虑到基础性评价指标评分表可能不适用所有单位的性质和业务特点，《指导意 见》允许单位进行两类调整：一是各单位可根据自身性质及业务特点，在评价过程中增加其 他与单位内部控制目标相关的评价指标，作为补充评价指标纳入评价范围。二是各单位若不 涉及某类业务，导致某项指标不适用的，需按照规定的公式剔除不适用的指标分值换算评价 得分。
2. 1.4《报告管理制度》的主要规定
为进一步加强行政事业单位内部控制建设，规范行政事业单位内部控制报告的编制、报 送、使用及报告信息质量的监督检查等工作，促进行政事业单位内部控制信息公开，提高行 政事业单位内部控制报告质量，财政部印发《报告管理制度》。要求各单位按照财政部发布 的统一报告格式编制内部控制报告，并按照“统一部署、分级负责、逐级汇总、单向报送” 的方式，由财政部统一部署，各地区、各垂直管理部门分级组织实施并以自下而上的方式逐 级汇总，非垂直管理部门向同级财政部门报送，各行政事业单位按照行政管理关系向上级行 政主管部门单向报送。
2. 2基层单位内部控制体系建设的基础薄弱
2. 2. 1经济业务活动共性风险普遍存在
基层单位由于历史、人员水平和结果导向等综合情况，在执行预算、收支、资产、合同、 建设业务等经济业务活动中风险比较突出，普遍存在以下问题：
（一） 预算业务
一是预算编制质量较低，预算编制准备不充足，缺少预算编制底稿及编制依据；
二是预算管理意识不强，业务部门参与度不足；
三是预算刚性约束不足，存在无预算、超预算的问题、轻视预算执行进度分析，缺乏执 行情况分析会议纪要，没有将专项工作及时落实到位、预算执行进度偏离程度高；
四是预算绩效管理流于形式，决算与预算脱节，预算绩效评价走过场，评价结果不能有 效应用，预算管理缺乏监督。
（二） 收支业务
小规模基层行政事业单位内部控制体系研究 一是收入管理不规范。例如，有租金收入的单位，执收部门未及时将租赁合同传递给财 务部门，财务部门未按租赁合同建立收入台账，导致单位不能及时掌握租赁收入的金额、进 度和时限，出现应收未收；
二是支出业务不符合相关规定。例如不按规范执行国库集中支付、政府采购、公务卡结 算等；
三是支出审批流程不完善，特别是事前审批不到位。例如，差旅费、会议费、工作用餐 等费用，缺少申请审批单、费用报销审批单，只有相关人员在票据上签字，大额合同资金支 付，没有附合同审批单、项目验收单、相关文件等；
四是支出缺乏定期分析和动态监控。缺少支出情况分析的会仪纪要或者情况说明,财务部 门也没有对支出进度进行统计分析，编制内部管理报表；
五是印章和票据管理缺乏相互牵制机制。存在同一人管理全套印鉴的情况,票据、印章、 U盾没有配备保险柜,未设置完整的票据申购和使用登记台账。
（三） 资产业务
一是资金支付申请把关不严。缺乏必要的审批手续，特别是大额资金支出，未附“三重 一大"集体决策和审批记录；
二是固定资产管理不规范。没有建立资产领用、发出、使用的管理制度.没有建立资产台 张和定期盘点机制；盘点表未形成规范的盘点记录、盘点结论、缺少盘点人签字等；
三是忽视往来资金对账清理工作。没有建立往来资金清理、核对、询证制度，长期挂账 不清理、不对账、不催缴。
（四） 合同业务
一是合同签订不规范。合同要素不齐全，合同签字不规范，大额合同签订.会签流程不规 范，缺少法律审核意见等；
二是合同审批制度执行不到位。采取集体决策方式的合同审批事项缺少集体决策相关记 录等附件；合同支付资金环节，缺失合同执行进度、合同验收等附件；
三是合同台账管理不规范。合同台账未能准确反映年度内已签订合同情况、履行合同情 况、缺乏合同编号、存档与保管规范等。
（五） 建设项目
基层单位虽然涉及建设项目的单位比例不高，但建设项目的每个重要环节的问题分布相 对平均，说明一旦发生建设项目活动，基层单位在风险防控的设计与执行上薄弱点多。
一是与建设项目相关的议事决策机制和审核机制执行不规范。
二是工程款项支付不符合规范。
三是概算调整未能履行适当审核和审批程序。
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小规模基层行政事业单位内部控制体系研究 四是未按规定办理竣工决算、组织审计及时办理竣工验收。
2.2. 2人员规模不足导致关键控制执行难
（一） 不相容职责相互分离难以执行
基层单位对不相容职责分离意识不足，或者不相容职责识别不清，抑或为了工作方便忽 视必要的内部牵制。例如，采购人员既负责寻找供应商又负责询价、采购、验收、合同签订 等。
（二） 关键岗位定期轮岗机制难以落实
基层单位人员编制的问题，关键岗位人员身兼数职情况突出，长期不轮岗，也未能实施 包括突击检查、带薪休假、定期审计等替代的措施。在财务岗位甚至出现财务会计由临聘人 员担任，日常财务工作只有报账员一人兼任，有的报账员还身兼数职，会计监督缺位。
2.2. 3干部与财务人员素质有待加强
（一） 领导思想意识高度不足
虽然大部分基层单位都成立了内部控制组织机构，明确了内控领导小组，但领导在落实 部署上并没有认真组织单位开展全面的流程梳理、风险识别与评估，形成系统完整的内控制 度，明确部门、岗位职责与权限。例如有的单位为了要完成财政部门要求的内控系统填报要 求的规定动作，提供的内部控制的佐证材料素材东平西凑，无中生有，缺乏逻辑性、系统性、 规范性。
（二） 会计人员基础工作薄弱
基层单位会计人员胜任能力低，政府会计准则的掌握程度低、会计核算准确性差，会计 基础工作薄弱。例如，会计核算科目用错、业务的发生未按平行记账要求进行记账，导致会 计报表不准确，无法准确反映单位经济业务活动全貌。
3江苏地区基层单位落实内部控制体系的现状分析
3. 1我省基层单位内部控制落实的总体情况调研
3.1.1单位层面内控总体情况
通过调研与总结发现，目前江苏地区基层单位内部控制体系建设在单位层面主要有以下 特点：
1、 基层单位会计核算方式主要是集中核算中心核算与单位自主核算，委托外部代理机构 代理记账情况极少。集中问卷调研统计的情况是，采取集中核算中心核算方式的占50. 5%， 自主独立核算方式占47. 3%，委托外部代理机构代理记账占2. 2%。
2、 基层单位人员规模越大，会计核算采取自主独立核算的比例越高。
5人以下基层单位会计集中核算中心核算方式的比例达到61. 36%，自主独立核算方式的 比例为36.36%； 10人以上-20人以下（含20人）基层单位会计集中核算中心核算方式的比 例48%，自主独立核算方式的比例为50.58%。
基层单位人员规模越少，经济活动的三权分立、风险评估、不相容岗位分离等方面未能 有效的设计与执行情况越严重。
3、 对样本单位分别按5人以下（含5人）、5人以上10人以下（含10人）、10人以上 20人以下进行分层调研情况如下：
不能实现决策、执行、监督有效分离的基层单位分别达到18. 56%、14. 24%、12. 62%；
未开展风险评估活动的基层单位分别达到20.83%、21.92%、18. 6%；
不相容岗位长期混岗情况分别达到19.32%、14.72%、12.38%。
图1：基层单位是否实现决策、执行、监督有效分离情况统计

图2：基层单位是否开展经济业务活动风险评估情况

图3：基层单位是否存在不相容岗位长期混岗情况

4、绝大多数基层单位重大事项采取集体决策，但决策的形式与集体决策留痕的规范性、 完整性有待加强，尚有少数单位无集体决策会议、无会议记录要求。

5、基层单位“一人多岗”、“一岗多责”的现状难以短期改变现状，加之单位经费少， 普遍存在对关键岗位人员的管理不到位情况。
基层单位未能对其建立轮岗机制或虽然建立轮岗机制但无法执行的情况占比50. 99%，对 其进行培训与评价的比例仅为59.48%。
3.1. 2业务层面内控总体情况
通过调研与总结发现，目前基层单位内部控制体系建设主要表现如下：
1、 经济业务活动相关制度不健全情况仍然非常严重，成立内控牵头部门或岗位的比没有 成立的单位，制度健全性相对好些。
集中调研问卷结果分析中，单位在收支管理、采购管理、资产管理、建设项目、合同管 理等活动，被调研样本单位制度不健全的情况非常严重，分别达到76.1%、81.39%、71.14%、 76.74%、56.28%。
2、 基层单位人员的内控方面专业知识水平有待提高，从事内控建设的牵头部门或岗位对 内控体系建设要求的理解、对单位内控风险点的识别不全面、不系统，导致内控措施的设计 与执行的有效性不足。
主要体现在以下方面：（1）预算管理活动在业务部门或业务岗位参与、预算统计与分析、 决算集体审议、内部信息公开、预算绩效考核等方面问题比较集中；（2）非税收入上缴及时 性、支出事项范围及开支标准不符合相关规定问题比较集中，尚存在虚列支出、弄虚作假， 伪造领导签字的高风险事项；（3）大额物资或资产采购验收管理不规范，仍然存在通过“化 整为零”等方式规避政府采购；（4）银行预留印鉴与银行U盾管理、资产保护控制措施管控 等方面的风险点突出；（5）合同登记与归档管理的执行不到位；（6）涉及建设业务活动单 位比例虽然不高，但该业务在各个环节上都存在的风险点，风险的分布比较均衡。
3、基层单位在组织结构、人员编制等方面缺乏对经济活动进行独立的监督的组织与人员, 未能对内控制度建立和实施情况进行评价以及监督考评结果未与绩效考核挂钩的情况比较普 遍。
3. 2我省基层单位内控体系问题汇总
3. 2. 1存在的问题
尽管我省基层单位大都建立了内部控制，但结合实际将内控要求嵌入单位信息系统中。 内控建设主要停留在满足近年来财政部门相关制度的形式上要求，内部控制的质量没有实质 性显著提高，主要体现在：
1、单位层面组织不够积极、实施不够到位
一是没有积极组织力量将制度内化。大多数单位虽然如期建立了内部控制制度，但部分 单位仅是把省级或市级财政部门下发的范本略作修改，没有真正结合本单位的实际制定相应 的可操作性强和实用性高的制度体系，导致内部控制组织实施不力。例如，有的单位没有明 确制定重大事项集体决策制度，仅以相关例会代替，无法真正有效的约束权力的运行。再如, 有的单位制定的费用报销审批制度，只要求在发票上或汇总凭证上签署经手人、证明人和审 批人，不能有效的还原经济活动的原貌，无法明确各业务部门和责任人的工作责任，做不到 痕迹管理。
二是部分单位对重要内部控制制度实施不到位。例如，虽然大部分基层单位都成立了内 部控制领导小组，但部分领导在落实部署上并没有认真组织单位开展全面的流程梳理、风险 识别与评估，形成系统完整的内控制度。日常仍多以行为习惯及领导请示的方式开展工作， 内控制度的顶层设计与具体操作规范缺乏系统性、全面性，关键领域重要环节的风险敞口较 大。再如，部分单位不相容岗位职责设置未能有效分离。“一人多岗”、“一岗多责”，关 键岗位人员身兼数职情况在样本单位中较为突出。少数单位在财务岗位甚至出现财务会计由 临聘人员担任，日常财务工作由报账员一人兼任，有的报账员还身兼数职，会计监督缺位。还 有些单位的关键岗位定期轮岗制度难以有效落实。由于人员编制限制，关键岗位长期不轮岗， 也未能实施包括突击检查、强制休假、定期审计等替代的措施。
三是对内部控制的理解认识不到位。有效的内部控制不仅要求覆盖单位所有的经济业务 活动和事项，贯穿单位所有经济活动决策、执行、监督的全过程，同时还要求单位全员参与 内部控制建设工作。调研发现，部分单位认为内部控制是财务部门（岗位）的工作，和其他 部门（岗位）关系不大。以专项资金管理为例，财务部门（岗位）通常只负责审核业务部门 （岗位）提供的相关资料和审批流程，但部分单位对仅由业务部门（岗位）负责的资料，没 有建立归口管理制度，导致归档资料不完整，留下较大的内控风险敞口。
2.业务层面控制制度不健全、控制流程不科学
调研发现，基层单位在业务层面普遍存在控制制度不健全、控制流程不科学的问题，可 能导致管理效能低下，引发廉政风险。
(1)预算业务
一是预算业务活动全过程制度不健全。其中，27. 35%的单位在预算编制和审核管理环节 的制度不健全；44. 45%的单位在预算执行和调整环节的制度不健全；44. 18%的单位在决算编 制和审批环节的制度不健全。二是部分单位业务部门对预算编制的参与度不够。41.85%的样 本单位表示业务部门或业务岗位对预算编制的参与度不足，只是简单的汇总预算，编制过程 中缺少与业务部门的充分沟通。三是少量单位预算刚性不足。11.95%的单位预算调整缺乏支 撑文件或没有预算调整程序，5. 63%的单位甚至有未按照授权审批程序执行预算支付，无预算 或超预算开支的情况。四是决算程序不规范。主要体现在决算审核不够到位，存在账表不符、 数据错误等问题。五是预算绩效管理流于形式。45.78%的单位认为上级主管部门对本单位预 算绩效考核指标设计不科学、不合理，58.31%单位的内部绩效考核与预算、决算情况不挂钩, 导致预算绩效评价走过场，评价结果无法有效应用。
(2)收支业务
一是收支管理制度不健全。76. 1%的样本单位表示本单位收支相关的管理制度不健全。例 如，部分单位没有健全非税票据的领用存管理制度，单位未设置完整的票据申购和使用登记 簿。二是收支管理不规范。部分单位非税收入的入账及上交不及时，部分单位支出事项范围 及开支标准不符合相关规定，执行国库集中支付、政府采购、公务卡结算等有关制度规定， 不规范不严谨。三是少数单位存在伪造原始凭证等高风险事项。2. 3%的样本单位存在对支出 原始凭证的真实性、合法性审核不严，虚列支出的问题；0.79%的样本单位甚至存在在支出原 始凭证上伪造领导签字的高风险事项。
(3)政府采购业务
一是采购需求缺乏合理依据。部分单位在申报采购需求时，不做详细的市场调查，随意 填报预算金额和技术配置条件，导致采购预算偏离市场价格，技术配置与实际需求不相适应。 二是采购制度落实不到位。部分单位未严格按照内部控制制度的要求，将政府采购需求制定 与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离。 三是政府采购活动不规范。部分单位未按规定选择政府采购方式、发布采购信息，4. 24%的样 本单位甚至存在通过“化整为零”或采用其他方式规避公开招标的行为。四是轻履约验收的 现象依然存在。13.29%的样本单位存在对大额物资或资产采购验收管理不规范的问题，导致 供应商履约结果不符合采购合同规定的情况时有发生。
一是资金管理不规范。13.94%的单位对银行预留印鉴和银行U盾未实行分开保管，U盾 密码未定期更新，存在资金被贪污挪用的风险。二是固定资产管理不严格。12.97%的单位未 按规定建立资产记录、实物保管、定期盘点和账实核对等财产保护控制措施；4. 62%的单位资 产出租、出借不符合相关制度规定的要求；5. 06%的单位资产处置没有严格执行审核审批程序。
（5） 建设项目业务
一是决策审核机制执行不规范。10. 93%的单位与建设项目相关的议事决策机制和审核机 制执行不规范。二是项目台账建立不规范。部分单位未按照规定对工程项目的招投标、中标 单位、决算金额、中标金额、工程实际支付情况建立单独的台账。三是项目资金支付业务流 程不规范。部分单位存在项目资金拨付流程不规范、核查记录不完整、验收记录不留痕等问 题。四是项目资料归档制度不健全。建设项目形成的资料，有的交财务部门保管，分散在凭 证中；有的留在业务部门，分散在各个岗位，没有指定归口管理部门或岗位按照档案管理要 求规范存档。
（6） 合同业务
一是合同要素不齐全。有的单位合同基础信息缺失，存在无法定代表人或授权人签字、 无签订日期等情况。二是合同审批制度不规范。有的单位大额合同审批采用集体决策审议的, 有会议纪要但没有合同会签审批单；支付资金没有支付申请单，也没有合同实行进度和验收 情况的材料。三是合同资料归档不及时、不完整。24. 16%的样本单位对合同订立和履行相关 的资料收集归档不及时、不完整，未指定专人登记合同台账，未对合同进行编号存档保管。
3.控制方法有待提升、监督评价执行乏力
一是信息系统没有有效嵌入内部控制流程。大部分单位经济活动及其内部控制的流程和 措施尚未嵌入信息系统，少部分单位尽管已经探索实施内部控制信息化建设，但还多限于单 位内部的办公系统，没有全面覆盖单位的经济活动。例如，政府采购供应商没有嵌入国库集 中支付系统，人为操作因素较多，内控风险敞口较大；再如，部分使用专项资金的单位，没 有建立项目库管理系统，管理效能低下。
二是内部风险评估工作形同虚设。根据内部控制相关制度的规定，单位的风险评估工作 每年不能少于一次，但从调研情况看，按规定实施风险评估工作的单位较少。即便实施了风 险评估的单位，风险评估的内容也与工作实际联系不够，起不到及时发现风险，实现既定内部 控制目标的作用。

巡视、审计、财政等外部监督发现的漏洞或问题
未能及时整改
未将监督考评的结果与部门（或岗位）绩效考核
挂钩
0.00* 10.00%20.00%30.00»40.00« 50.005660.00% 7O.OOS
图6：基层单位内外部监督与评价情况
三是监督评价执行乏力。如图6所示，60. 92%的样本单位内外部监督与评价制度不健全, 23. 79%的样本单位未对内部控制制度的建立和实施情况进行评价。21. 98%的样本单位未将监 督考评的结果与部门（或岗位）绩效考核挂钩，有5. 11%的样本单位甚至对巡视、审计、财 政等外部监督发现的漏洞或问题未能及时整改。
3. 2.2原因分析
1、 部分内部控制制度有待完善
尽管财政部针对行政事业单位内部控制建设先后出台了《内控规范》、《指导意见》、 《通知》和《报告管理制度》等系列制度，但主要适用于大中型行政事业单位内部控制建设, 与基层单位内控流程的匹配度较差。同时，小型行政事业单位职能、类别、规模等差异性较 大，执行现有内部控制制度有较大限制。例如，在调研中发现有部分行政事业单位人员编制 不足10人，但经济活动较为活跃，不相容岗位相分离和关键岗位轮岗等关键制度落实难度较 大。再如,基层单位经济业务规模小，支出以基本支出为主、项目支出较少，大多数单位基本 不涉及或很少涉及政府采购和建设项目。
2、 基层单位内部控制意识有待增强
内部控制制度不可避免的会造成工作手续繁琐，对工作效率会产生一定程度的影响。有 的单位没有充分认识到内部控制制度的重要性，片面的认为内部控制成本较高而对内控执行 缺乏积极性，进而导致内部控制工作只停留在“纸上文章”和应付检查层面，未对执行和监 督起到指导作用。有的单位没有建立全员参与内部控制建设工作的意识，没有建立各部门在 内部控制中的沟通协调和联动机制，没有按照现有内控制度的要求结合本单位工作的实际， 对现有工作流程进行梳理和再造，导致单位的内部控制建设工作达不到程序简化、标准明确、 操作规范、公开透明的要求，降低了相关内部控制制度的可操作性和执行力。
3、 基层单位人员规模和业务经费有限
业务活动相对简单、人员配备通常不足、业务经费普遍较少是基层单位的固有特征，调 研发现，基层单位的内部控制工作质量与其人员规模和业务经费呈现明显的负相关关系。以 人员规模为例，5人以下（含5人）单位在全部经济活动中未实现决策、执行和监督三权有 效分离的占比为18. 56%,而10人以上20人以下（含20人）单位未实现三权有效分离的占比 为12.62%； 5人以下（含5人）单位存在不相容岗位长期混岗的情况占比19.32%，而10人以 上20人以下（含20人）单位存在不相容岗位长期混岗的情况占比12.38%。
4、基层单位缺乏内控方面的专业型人才
一是基层单位内控人员普遍对法律法规的合规性要求掌握不充分。基层单位设计内控时 需要考虑国家、部级、省、市级等各个层面的法律、法规，政策要求多且散。同时，有效的 内控设计还需要将这些政策融合到单位现有的制度、措施和程序中。操作难度相当大，难免 会有一定的遗漏。二是基层人员职业倦怠情绪明显，学习前端业务知识的动力不足，对全业 务流程内部控制的参与度不足。三是基层人员事务性具体工作任务繁重，新知识更新难以及 时培训到位，关键岗位人员对内控的基本知识及管理要求难以全面、深入掌握，导致基层单 位缺乏正确做事的方法与工具，内控建设的效果提升不明显。
5、会计信息系统有待延展
随着大数据、人工智能、移动互联网、云计算、物联网、区块链等新技术创新迭代速度 加快，经济社会数字化转型的全面开启，数字化应用场景对会计信息系统有效嵌入内部控制 流程提出来新挑战，也提供了新机遇。然而，当前大部分单位会计信息系统仅满足传统会计 核算的需要，不能满足内部控制制度中对业务和管理形成有效支撑和驱动的要求。尽管部分 单位尝试将内部控制建设要求嵌入会计信息系统，促进业财融合，但在实践中普遍面临标准 缺失、信息安全、人才匮乏等问题，导致相关工作长期处于起步或局部应用阶段。
4基层单位内部控制体系建设的实施路径与方法
在第2章和第3章，分别调研和分析了我国小规模基层单位普遍和在我省范围的基层单 位存在的一些内控共性问题，而针对我省的基层单位，课题组提出了系统地建立单位层面内 部控制、业务操作层面内部控制的控制要素，以及如何评价和上报内部控制工作绩效的方法。
4. 1明确基层单位内控的原则、方法和建设步骤
4.1. 1内控原则
单位建立与实施内部控制，应当准系下列原则：
（一） 风险导向原则。内部控制应当以防范风险为出发点，重点关注对实现内部控制目 标造成重大影响的风险领域。
（二） 适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环 境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。
（三） 实质重于形式原则。内部控制应当注重实际效果，而不局限于特定的表现形式和 实现手段。
（四） 内外监督结合原则。内外部监督的结果应当相互结合，形成协同监督与制约机制。
4. 1. 2内部控制的方法
针对单位的特点，实施内部控制的方法一般包括：不相容岗位分离控制、内部授权审批 控制、预算控制、财产保护控制、会计和单据控制、信息公开等。
1、不相容岗位相互分离
通过合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互 制约、相互监督的工作机制。各项经济活动通常分为事项申请、内部审核审批、业务执行、 信息记录和内部监督等岗位。每一项经济活动的发生与完成，通过两个或两个以上的人员分
小规模基层行政事业单位内部控制体系研究 离，进行相互检查和核对。
不相容岗位未能有效分离，单位应充分评估风险的影响程度，必要时采取专 项审计和定期轮岗等替代程序。
2、 内部授权审批控制
明确各岗位办理业务和事项的流程、职责与权限，建立重大事项集体决策和 会签制度，各岗位人员应在授权范围内行使职权、办理业务。属于“三重一大” 的事项，应实行集体决策审批机制，任何人不得单独进行决策或者擅自改变集体 决策意见。
3、 预算控制
预算控制是要求单位各项经济活动事前计划、事中控制和事后反馈。
4、 财产保护控制
通过建立资产日常管理制度和定期清查机制，采取资产记录、实物保管与维 护、定期盘点、账实核对、处置报批等措施，确保资产安全完整。
5、 会计和单据控制
通过健全财务管理制度，规范会计处理，明确界定各项经济活动所涉及的表 单和票据要求，要求相关人员按照规定填制、审核、归档和保管单据，及时向集 中核算组织或财务部门（岗位）申报。
6、 信息内部公开
建立健全经济活动相关信息内部公开机制，确定信息公开的内容、范围、方 式和程序。通过信息公开，加强内部监督，促进沟通协调，提高工作效率。
4. 1. 3首次建立内部控制体系的步骤
内部控制建立与实施是一项系统工程，通常分为启动阶段、建设阶段、运行 阶段、评价与监督四个阶段。
1、启动阶段
（1）制订内部控制实施方案
内部控制实施方案一般由单位负责人指定熟悉业务、了解《内控规范》的部 门（岗位）牵头编制，并充分听取业务骨干的意见，必要时可征求专家意见或借 鉴有建设经验的单位。实施方案编制完成后，应提交相关负责人审核，经集体研 究决策通过后发布实施。
（2） 明确内部控制组织架构与职责
根据单位实际情况，确定内部控制实施人员，明确单位负责人、内部控制牵 头部门（岗位）、业务部门（岗位）、内部控制评价与监督组织（或岗位）的职 责。
（3） 召开建设启动会
召开内部控制建设启动会，单位负责人就内部控制的重要性、必要性等进行 动员讲话，落实全员掌握内部控制基本理念，知晓需要配合的环节，形成联动机 制，营造内部控制建设工作良好氛围。
2、 建设阶段
（1） 风险评估
梳理单位层面、经济业务层面的风险，进行风险分析与评估，形成风险评估 报告。
（2） 编制内部控制流程
绘制相关经济活动业务流程图，确定关键环节控制措施。
（3） 完善内部控制相关制度
建立与单位内部控制相匹配的内部控制相关制度及配套表单等，形成完善的 内部管理制度体系。
3、 运行阶段
（1） 召开内部控制实施动员会
内部控制建设成果经集体决策审批通过后，通过发文程序正式下发实施，并 由单位负责人对全员进行动员，减少内部控制实施过程中由于员工认知不足导致 不能有效理解并执行。
（2） 执行与考核
全体人员应加强内控理念提升，执行内部控制相关制度，科学设置监督与奖 惩机制，将内部控制执行的结果纳入绩效考核，促进内部控制的有效执行。
4、 内部控制评价与监督
定期开展内控自评价工作，并根据内控自评价结果、经济活动新的变化和要 求，及时调整程序和改进措施，不断修订和完善内部控制体系。
4. 2定期开展风险评估
4. 2. 1明确风险评估的范围
基层单位风险评估范围包括：单位层面和业务层面。
单位层面重点关注组织架构、关键岗位管理、议事决策机制、制度管理、信 息与沟通管理、权力制衡与监督等。
业务层面重点关注预算业务、收支业务、采购业务、资产业务、合同业务等。
4. 2. 2组织风险评估
风险评估工作由内部控制牵头组织（岗位）负责。风险评估小组由单位负责 人担任组长，小组成员包括分管负责人、业务部门人员等。风险评估至少每年进 行一次，外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的，应及时对风险进行 重新评估。
4. 2.3风险识别、分析、应对的过程和成果
开展风险评估的工作主要内容包括：成立风险评估小组、制定风险评估方案 与计划、开展风险识别、分析、应对工作、出具风险评估报告。
风险类型包括：决策风险、业务执行风险、监管风险、财务风险、法律风险 等。通过对不同类型的风险定性与定量评估，确认风险等级，结合单位风险容忍 度提出风险应对策略与措施的建议，包括优化流程、完善制度、落实关键岗位管 理、评价与监督结果纳入绩效考核等。
风险识别与分析应形成风险清单，上级主管部门可在系统内组织风险清单的 收集，分析研判共性风险，供基层单位参考。
4. 3建立健全组织架构
4. 3. 1明确内部控制机构（岗位）职责
内部控制机构（岗位） 内部控制工作主要职责
单位负责人 对单位内部控制的建立健全和有效实施负责。
内部控制牵头组织（岗位） 组织协调内部控制建设工作，拟订内部控制实施方案，组织 协调单位内部跨部门（岗位）的内控实施工作，跟踪并反馈 内部控制建设进度、内部控制缺陷整改进度等。
业务部门（岗位） 参与单位内部控制建设，对本部门（岗位）的经济活动进行 流程梳理和风险评估，执行单位内部控制管理制度，落实内 部控制相关要求等。

内部控制评价与监督组织 （岗位） 对单位内部控制的建立与实施情况及有效性进行监督检查和 评价，提出整改意见和建议等。
说明：单位内部控制建设工作可结合实际，落实到具体部门或具体岗位。括号里内容表示“或 者，，非“并列，，关系。

4. 3. 2建立健全组织架构管控的具体措施
基层单位应当从机构设置、权责分配、内部控制职责设置、内控制度建设与 执行等关键环节明确组织架构的主要控制措施。
编号 关键环节 主要控制措施 控制证据
1 机构设置 单位各项活动涉及的决策权、执行权、监督 权在机构设置上明确分离，确保业务流程顺 畅，有效制衡。 组织架构及部门（岗位） 职责
2 权责分配 明确划分各环节、各岗位的权力和责任，确 保各职责权限在严格控制下履行。权力和责 任的分配应有书面说明。不相容职责的分离 政策不能有效执行时，应考虑采取专项审 计、定期轮岗等替代程序。 权力清单；岗位职责说明； 专项审计报告；定期轮岗 计划及执行记录等
3 内部控制职责设 置 单位成立内部控制领导小组，明确领导小组 成员构成、运行方式以及内部控制管理的职 责；明确内部控制牵头组织（岗位）职责； 明确内部控制评价与监督组织（岗位）职责; 明确业务部门（岗位）的内控职责。 内部控制实施方案正式发 文
4 内控制度建设与
执行 通过对各类经济活动的流程梳理，明确内控 缺陷整改方案，完善相关制度及表单，评价 与监督组织（岗位）对内控设计与执行情况 开展监督，并将考核结果纳入绩效考核。 内控评价报告；绩效考核
表；内控相关制度等

4.4完善关键岗位管理
4. 4. 1关键岗位的设置与管控要求
基层单位需要确定关键岗位，建立健全内部控制关键岗位责任制，明确职责 分工、轮岗周期。实施轮岗时，要落实交接手续，按照单位有关规定办理交接手 续。若不具备轮岗条件，应当采取专项审计等替代控制措施。
内部控制关键岗位人员需加强职业道德教育和业务技能培训，具备与其工作 岗位相适应的资格和能力，将关键岗位人员参加教育、培训情况纳入绩效考核。

4. 4. 2关键岗位管控具体措施
编号 关键环节 主要控制措施 控制证据
1 关键岗位划 分 通过岗位的重要性、工作复杂性、任职条件等识 别与划分关键岗位，形成关键岗位清单并明确岗 位职责；单位财务岗应做为关键岗位人员进行管 理。 关键岗位清单；关键岗
位职责等
2 关键岗位人 员管理 对关键岗位人员建立遴选（聘）标准，进行必要 的背景调查与信息公开。对拟选（聘）关键岗位 人员公开学历、从业经验、专业技术水平、奖惩 情况等，接受社会监督。将职业道德修养和专业 胜任能力作为选（聘）任用的重要标准，确保选 （聘）人员具备与其工作岗位相适应的资格和能 力，加强培训，提高关键岗位人员的专业能力和 职业道德水平。 关键岗位选（聘）标准； 背景调查记录；信息公 开公告；培训和教育记 录等
3 关键岗位考 核 制定考核制度，并严格执行，秉持客观公正精神, 将考核结果与奖励、人事任免等结合起来，使关 键岗位责任制起到鼓励先进、激励后进、提高工 作效率的作用。 绩效考核制度；绩效考 核指标表；绩效考核结 果；奖惩文件等
4 关键岗位轮
岗 对关键岗位进行轮岗或安排替代程序，包括但不 限于专项审计等。 轮岗计划与执行表；专
项审计报告等

4. 5建立重大事项的议事决策机制
重大决策事项应当由单位集体决策组织研究决定，在重大经济活动决策过程 中财务岗人员列席参加并提供财务专业建议。单位重大经济事项一般包括：预算 编制与调整、大额资金使用、大宗资产采购、重要资产处置等。单位重大经济事 项的认定标准应根据实际情况，结合有关规定确定，不得随意更改。重大决策事 项应建立上级主管部门、财政部门及专业人士参与研讨与咨询机制。
议事决策会议应事前确定议题、准备材料、酝酿意见，会议中应充分讨论、 逐项表决，最后做出决定、形成会议记录与纪要进行归档，并按档案管理要求进 行保管。
对于未按集体决策要求履行决策程序的决策事项，应建立问责追责机制，确 保科学、民主决策。
4.6加强内控制度建设

明确基层单位日常运行和管理，需要自身建立制度体系。在对制度体系进行
建设或者更新时，考虑将内部控制要求、流程嵌入制度内容中，同时制度建设的
优劣也需要加强控制和评价。
编号 关键环节 主要控制措施 控制证据
1 制度建设 根据制度分级分类要求，明确各类制度建设的归口管理 组织（岗）；经济活动类制度应涵盖单位的组织运行、 工作决策、财务管理、预算管理、收支管理、采购管理、 资产管理、合同管理、印章管理、档案管理等。行业特 点的制度应结合业务特点编制。通过流程梳理，明确业 务流程、权责分配，编制内部控制手册，完善相关制度 及表单。制度设计过程可咨询上级主管部门或外部专家。 重要制度应经分管负责人、单位集体决策组织审议通过 后发布。 部门（岗）职责； 各类制度、流程图、 表单；制度发文通 知等
2 制度运行 制度归口管理组织（岗）负责收集制度运行及评价发现 的问题，跟踪制度的修订完善工作，新的法律法规和监 管要求出现时应及时组织对制度有效性进行检查并落实 修订完善。 制度修改意见相关 材料，包括邮件、 通知单等
3 制度评价 将制度设计与运行有效性纳入内控自评价范围，将评价 结果纳入领导干部绩效考核。对于发现的内控缺陷，提 出整改方案，完善相关制度及表单。 内控自评价报告； 下达的整改通知等

4.7落实信息与沟通机制
单位应做到及时、准确地收集、传递与内部空相关的信息，至少在预算、内
部报告、反舞弊事项上建立沟通、跟踪机制，并建立有效的信息系统。
编号 关键环节 主要控制措施 控制证据
1 预算报告 财务岗应主动反馈各业务部门预算执行进度及 异常情况分析结果；业务部门应及时查明原因， 并反馈预算执行偏差调整方案与计划。 预算分析报告；预算偏
差调整方案与计划等
2 内部报告 单位应建立内部报告的会议机制，明确各类会议 议事范围，议事流程、会议留痕记录要求等。会 议包括但不限于：重大决策会议、党支部委员会 议、安全生产专项会议、月度经营会议、各类专 题会议等。 各类会议管理规范文 件及执行情况记录等。
3 反舞弊 单位及上级主管部门设置并公开举报电话和信 箱，纪检监察组织对发现违规线索应及时核查并 按规定的程序汇报。 举报电话和信箱等

4 信息系统 以现有的财务管理系统、资产管理系统、政府采 购系统、预算管理系统、内控评价系统等信息系 统为抓手，由上级主管部门或财政部门建立信息 共享平台，为单位提供云端的业财数据自动化融 合和协同。信息共享平台与财政统一部署的系统 对接，实现系统原始数据或信息经过系统加工处 理后信息在各系统内的一致性，完成资金、资产 闭环管理，实现资金流、业务流、信息流等数据 共享。 各系统相关数据、信息
共享平台规划等

4.8设计符合单位特点的流程、职责与措施
（1） 为了便于小规模基层行政事业单位“多做选择题、少做应用题”，找准风 险点，并选择对应的风险应对策略，课题组经过调研总结归纳了五项涉及绝大多 数单位的经济业务活动，包括预算业务、收支业务、采购业务、资产业务、合同 业务，设计符合小规模基层单位特点的流程、岗位责任、控制措施。
（2） 每项经济业务逐项流程描述，包括：流程图、关键环节列示、关键环节对 应的主要控制措施、控制证据和控制频率。
（3） 主要控制措施均针对基层单位经济业务关键环节经常发生的风险而设计。
4. 8. 1预算业务
（一）基本控制要求
预算业务是指单位根据工作目标和计划编制的年度财务收支计划。预算业务 一般由收入预算和支出预算组成，反映预算年度内单位的资金收支规模和资金使 用方向。
预算业务主要流程包括：预算编制、预算执行、预算调整、决算编制、预算 绩效评价等。
单位应当建立预算管理机制，促进预算管理的制度化、规范化、科学化建设, 有效提高资源的利用效率及管理服务水平。
一、预算编制流程
（一）流程图

预算编制流程图
财务岗
财务分管负责人 业务部门（岗） 业务分管负责人 单位负责人
单位集体决策组织
上级主管单位/
预算主管部门
主持召开预算 编制会议
编制基本支 出预算草稿
编制项目支出预 算、收入预算的
(4—田—)竈SM経.Z
编制J
上”预算草
案

调整基本支 出预算草案
分解细化控制数
编制年度预算 指标分解方案
审核
调整项目支出预
算、收入预算的草一一＞ 审核 案
（2）关键控制描述

编号 关键环节 主要控制措施 控制证据 控制 频率
1 预算布置 财政部门下发或上级主管部门转发预算编制工作 通知；单位负责人主持召开预算编制会议，传达 年度预算编制工作要求，组织预算编制政策与方 法培训。 预算编制工作通知 书；年度预算会议通 知；预算培训材料； 预算会议记录、纪要 等 按年
2 预算编制
"一上一
下” 财务岗根据定额指标、在岗在编人员情况编制基 本支出预算草稿，财务分管负责人审核；业务岗 根据单位事业发展规划和年度目标任务在规定时 间内，结合历史数据及项目情况，合理编制收入 预算草稿和项目支出预算草稿，业务分管负责人 审核后，由财务岗汇总编制“一上”预算草案， 经财务分管负责人审核，通过单位集体决策会后 上报；财政部门下达或上级主管部门转发“一下” 预算控制数。 集体决策会议通知 及会议记录与纪要；
“一上”预算草案等 按年
3 预算编制
“二上二
下” 财务岗分解细化“一下”预算控制数，业务岗与 财务岗进行研讨，在控制数下试算平衡内部预算 指标；
财务岗调整基本支出预算草案，财务分管负责人 审核。业务岗调整项目支出草案、收入预算草案, 业务分管负责人审核后，由财务岗汇总编制“二 上”预算草案，通过单位集体决策会后上报；财 政部门下达或上级主管部门转发年度预算批复 数。 “二上”预算控制数 研讨会通知、预算
“二上”草案集体决 策会议通知、会议记 录及纪要、“二上” 预算草案；年度预算 批复通知书等 按年
4 预算指标 分解下达 财务岗对“二上”预算草案数与“二下”下达批 复数进行分析比对，将预算指标层层分解细化， 细化落实到具体预算项目，形成可执行的预算指 标分解方案，报财务分管负责人审批后，财务岗 及时下达年度预算指标核定数至各部门。 “二下”预算指标分 解方案；年度预算指 标核定通知书等 按年

二、预算执行流程
（一）流程图
预算执行流程图

（二）预算执行主要控制措施
单位应当从预算申请、预算审批、预算执行等关键环节明确控制措施、控制 证据及控制频率。
编号 关键环节 主要控制措施 控制证据 控制频率
1 预算申请 业务岗根据业务需要，结合专项资金预算情况提 出预算执行申请，并根据单位管理规范要求，提 供支撑材料及单据；各项预算执行均应纳入预算 体系，非预算内或超预算支付应先进行预算调整 审批流程。 预算管理制 度；支出管理 制度；支撑材 料及附件等 按次
2 预算审批 单位应规范预算执行业务审核审批的内容、范 围、程序、权限；
业务分管负责人对业务事项的真实性、合理性进 行审核；
财务岗检查预算执行事项是否在预算内，采购结 算方式、付款方式是否合理，所附凭证及单据内 容是否完整、合法，财务分管负责人 预算执行申请 单；“三重一 大”会议通知、 记录及纪要等 按次

在授权范围内进行审批；超出审批权限的事项应 提交单位集体决策组织进行决策。
3 预算执行 依据采购业务管理规范、支出业务管理规范履行 预算执行程序。 采购管理制 度；支出管理 制度；预算执 行申请单 按次

三、预算调整流程
（一）流程图

（二）预算调整主要控制措施
单位应当从预算调整申请、审批、下达等关键环节明确控制措施、控制证据 及控制频率。
编号 关键环节 主要控制措施 控制证据 控制频率
1 预算调整申 请 单位应明确预算调整事项的范围、预算调整 审核审批程序；业务岗根据工作部署变动、 国家有关政策法规发生变化等实际情况提 出预算调整申请。 预算调整方案 按次

2 预算调整审
批 业务分管负责人审核通过后，财务岗汇总编 制预算调整方案，财务分管负责人审核，不 调整单位预算指标情况，经单位集体决策组 织审批后，下达年度预算调整核定整数；需 要调整单位年度预算指标情况，由财政部门 下达或上级主管部门转发年度预算调整核 定数。 预算调整会议 通知、会议记录 与会议纪要；年 度预算调整核 定通知书 按次
3 调整预算分 解下达 财务岗对预算调整指标进行分解细化，细化 落实到具体预算项目，形成可执行的（年度） 预算调整指标分解方案，报财务分管负责人 审批后，财务岗及时下达预算指标调整核定 数至各部门。 预算指标分解 方案；年度预算 指标核定通知 书等 按次（不调 整单位预算 指标情况）； 按年（调整 单位预算指 标情况）

四、决算编制流程
（一）流程图

（二）决算编制主要控制措施
单位应当从决算部署、决算编制、决算审批等关键环节明确控制措施、控制 证据及控制频率。
编号 关键环节 主要控制措施 控制证据 控制频率
1 决算部署 财政部门下达或上级主管部门转发部署决算编 制工作通知；单位负责人召集决算工作部署会 议，落实决算工作的职责，必要时可以请上级 主管部门予以指导。 决算工作部署会 议通知；会议记 录与纪要等 按年
2 决算编制 财务岗根据预算执行结果做决策数据准备工作 与核对，核对无误后，在财政系统内编制决算 报表及报告。决算审核应采取人工核对与财务 核算系统数据比对相结合方式，财务分管负责 会计账簿；决算
表等 按年

人审核、单位集体决策组织审议，对编制范围、 编制方法、数据等内容进行全面的审核，必要 时可咨询上级主管部门。
3 决算审批 决算数据集体决策会议审议通过后，财务岗上 报决算数据，财政部门审核通过后下达决算批 复或上级主管部门转发批复；由财务岗打印决 算报告并装订成册，交单位负责人签批；财务 岗按单位信息内部公开流程执行年度决算公开 程序，接受公众监督。 决算报告；网站 公布单位决算信 息等 按年

五、预算绩效自评价流程
（一）流程图
预算绩效自评价流程

（二）预算绩效自评价主要控制措施
单位应当从预算绩效自评价准备、预算绩效自评价实施、预算绩效自评价报 告编制、预算绩效自评价结果运用等关键环节明确控制措施、控制证据及控制频 率。
编号 关键环节 主要控制措施 控制证据 控制 频率
1 预算绩效自
评价准备 单位财政部门或上级主管部门要求，确定预算 自评价的对象，财务岗下发预算绩效自评价通 知书；财务分管负责人召开预算自评价工作部 署会议；确定绩效评价工作小组名单，绩效评 价工作小组制定绩效评价工作方案、编制绩效 评价资料准备清单等，必要时可聘请外部专家 或委托中介结构。 绩效自评价工作部 署会议通知、会议 记录与纪要；绩效 评价小组成名名 单；绩效评价方案； 绩效评价资料准备 清单；绩效自评价 委托合同等。 按年
（项 目）
2 预算绩效自
评价实施 绩效评价小组根据预算项目总体绩效目标及 预算政策文件要求设计绩效评价指标；通过检 查、核实、测评等方法梳理各项绩效指标完成 情况、预算执行情况、未完成绩效目标或偏离 绩效目标较大的原因分析及相应的措施等。 预算批复文件、绩 效自评价指标设计 表、绩效自评价工 作底稿等 按年 （项 目）
3 预算绩效自 评价报告编 制 绩效评价小组在形成分析初步结论基础上，征 求业务岗、外部专家意见后编制预算绩效评价 报告初稿，财务分管负责人审核，单位负责人 审批后，财务岗在规定时间内上报上级主管部 门、财政部门。预算绩效评价报告按照决策、 过程、产出、效益等方面设置评价指标、发现 存在的问题，提出相关完善或整改建议。 绩效自评价报告 按年
（项 目）
4 预算绩效自 评价结果运 用 业务岗编制整改方案及整改计划，经业务分管 负责人审批，绩效评价工作小组负责跟踪整改 进度与效果。 整改计划与执行情 况报告；跟踪整改 反馈材料等 按年 （项 目）

4. 8. 2收支业务
（一）基本控制要求
收入是指单位在开展专业业务活动及其他活动依法取得的非偿还性财政资 金。支出是指在开展专业业务活动及其他活动中发生的资金耗费和损失。
收支业务主要流程包括：财政拨款收入、支付业务等活动。
单位应当建立健全收入、支出管理制度，开展的收支活动应符合国家有关法 律法规、财经纪律、政策和单位相关管理规定，确保收入、支出会计处理正确、 及时。

（二）财政拨款收入的主要控制措施

单位应当从用款申请与审批、财政批复、财政拨付及会计处理、结余资金计 算及退回、期末对账等关键环节明确控制措施、控制证据及控制频率。
编号 关键环节 主要控制措施 控制证据 控制频率
1 用款申请
与审批 业务岗提出用款申请，业务分管负责人 对真实性、合理性进行审核，财务岗预 算进行审核，财务分管负责人在权限内 对对程序合规性进行审批（审核），超 出权限情况，经单位集体决策会议审议 后，由财务岗提交财政部门用款申请。 用款申请表 按次
2 财政批复 财务岗获取财政拨款文件后，应核对拨 款指标、授权支付额度、预算项目、功 能分类等是否与用款申请一致。 财政拨款文件 按次
3 财政拨付 及会计处 理 财务岗核实财政业务信息处理平台额度 到账通知单与银行财政授权（直接）支 付额度到账通知书信息一致性、预算项 目、功能分类与拨款文件一致性、核实 收入资金到账情况；按政府会计准则要 求进行收入核算，集中核算组织或财务 岗应设置财政拨款收入台账。 代理银行收款单据； 财政授权（直接）支 付入账通知书；财政 授权（直接）支付额 度到账通知书；银行 账户对账单；财政拨 款收入台账 按次
4 结余资金 计算及退 回 财务岗对单位的财政与非财政收支结转 结余金额进行统计计算；在年末决算前, 财务岗负责基本支出的结余情况统计， 并通知业务岗提交当年预算项目支出完 成情况的报告，登记结转结余台账；期 末如有结余资金，出纳岗按财政部门的 规定办理退回授权审批手续，并退回结 余资金。 结转结余台账；退回 授权审批单；财政直 接支付入账通知书等 按年
5 期末对账 财务岗月末应编制银行存款余额调节 表，核对财务入账记录、财政授权（直 接）支付入账通知书及银行存款的一致 性；对于不一致情况财务岗应及时查明 原因，落实收款责任。 银行账户对账单；银
行存在余额调节表 按月

二、支付业务
本指南支付业务主要流程包括财政集中核算模式的支付、单位自主核算模式 的支付，其所需资金来源于财政拨款收入。
（一） 流程图
支付业务流程-财政集中核算模式流程图
业务部门（岗） 业务分管负责人 财务岗 财务分管负责人 单位集体决策组织 财政集中核算中心

支付业务流程-财政集中核算模式流程图

（二）支付业务主要控制措施
单位应当建立专出管理规范，从提出支付申请、支付审核、资金支付、会计 处理、支出分析与异常报告、违规追责等关键环节明确控制措施、控制证据及控 制频率。

编号 关键环节 主要控制措施 控制证据 控制频率
1 支付申请
与审批 单位应规范支出业务审核审批的内容、范围、程 序、权限，明确各项支出均应纳入预算体系，非 预算内或超预算支付应先进行预算调整审批；业 务岗根据业务需要，结合专项资金预算情况提出 支付申请，并根据单位支付管理规范要求，提供 支付业务应附单据，业务分管负责人对真实性、 合理性进行审核；财务岗检查支出事项是否在预 算内，结算方式是否合理，所附凭证及单据内容 是否完整、合法、支付信息是否完整、支出是否 符合单位有关规定、是否按照支付流程、权限进 行审核，对业务分管负责人签字样式进行真实性 核对，对有异常事项有权要求业务岗做出解释； 财务分管负责人对支出业务的程序合规性、合理 性进行审核，对权对异常事项提出质疑，督促业 务岗查明原因，财务岗负责跟踪。财务分管负责 人在授权范围内进行审批，超出审批权限由单位 集体决策组织审议批准。 支出管理制度； 支付申请单及附 件；支付申请单；
“三重一大”会 议记录及纪要； 原始凭证、会计 凭证等 按次
2 资金支付 财政集中核算模式：财政集中核算中心应对单位 财务分管负责人签名样式进行备案；收到支付申 请单时，应核对签字的真实性、专项支出预算指 标的符合性、凭证及附件完整性进行检查并由财 政集中核算中心出纳岗办理支付；
单位自主核算模式：单位出纳岗应对单位财务分 管负责人签名样式进行备案；收到支付申请单 时，应核对签字的真实性、凭证及附件完整性进 行检查，符合规定情况下予以办理支付； 签名备案文件； 银行汇款单据、 每月支出明细 账； 按次/按月/按 次/发生时
3 会计处理 财政集中核算模式：财政集中核算中心应及时准 确记录财务会计、预算会计账簿，按照财政直接 支付、财政授权支付方式分别记账。单位财务岗 应建立支出台账，每月将支出明细报财务分管负 责人及单位负责人；
单位自主核算模式：单位财务岗应及时准确记录 财务、预算会计账簿，按照财政直接支付、财政 授权支付方式分别记账，并建立支出台账，每月 将支出明细报财务分管负责人及单位负责人。 会计账簿；支出 台账；支出明细 报表等 按次
4 支出分析 与异常报 告 单位财务岗应对预算执行的异常情况进行分析， 包括支出项目类型，预算资金额、当期累计执行 进度、与历史对比等；对于发现存在数据异常、 提供虚假支付凭证或可能存在的舞弊风险等情 况，应及时向分管负责人、单位负责人汇报。如 发现有串谋风险情况，应向上级主管部门予以反 馈。 支出数据异常分 析报告；报告材 料等 按次
5 违规追责 单位应建立责任追究机制，对于支付过程中的违 规行为，应严格按制度要求进行追责问责，单位 应及时将应由个人承担赔偿责任的资金予以追 回并及时入账。 违规责任追究管 理制度；违法追 责的文件材料； 资金入账银行通 知单等 按次
4. 8. 3采购业务
（一）基本控制要求
采购业务是指单位使用财政资金，按照政府采购目录、政府购买服务目录的 规定进行采购的活动。
采购业务主要流程包括：采购申请与审批、采购执行、采购验收等活动。
单位应当建立完善的采购管理制度，明确各类采购业务的归口管理部门或岗 位，建立合规且符合单位实际的采购管理要求和程序，保证单位采购程序依法、 合规。
（一）流程图

(二)采购业务主要控制措施
单位应当从采购申请与审批、采购执行、采购验收、明确控制措施、控制证 据及控制频率。

编
号 关键流程 主要控制措施 控制证据 控制频 率
1 米购申请与 审批 业务岗填写采购申请单，业务分管负责人审核采购 需求的真实性、合理性；财务岗审核经费来源、依 据及是否有预算，是否在预算额度；（经费）归口 管理部门（岗）审核
资产配置标准及购置业务合理性，对资产类采购需 求，应结合单位资产台账，查看在用或库存现状， 避免重复采购。对服务类采购需求，应经过事先调 研，评估服务事项的技术难度，是否应是属于岗位 人员应具有的能力范围与工作职责范围，避免不必 要的服务采购；对物资类采购需求，应掌握“非必 要不采购”的原则；（经费）归口管理分管负责人 在权限内审批，超出采购权限应履行集体决策程序 通过后实施采购。 采购申请单；资 产台账；服务类 采购技术评估 表；集体决策通 知、会议记录及 纪要等 按次
2 米购执行 采购岗在采购平台的目录中选择商品或服务进行采 购，若无可选项，应在平台中发起“心愿单”，有 机构承接“心愿单”，按采购平台流程实施采购； 若没有机构接“心愿单”，在单位自行采购权限内 的，按自行采购流程实施采购，超出自行采购权限 的，按政府采购规定的流程发布政府采购信息、对 招标进行公告、邀请招标资格预审公告、依法公开 中标信息等流程实施采购；单位应明确各种采购方 式的适用条件，遵守相关法律法规和内部采购流程 规范。 采购平台系统中
单据等 按次
3 合同签订 业务岗依据合同订立流程发起签订合同程序（见本 指南4.5. 2合同业务-合同订立流程）。 采购合同
4 采购验收 单位应明确不同类型采购验收程序、验收内容和标 准，对于技术难度高的采购类事项应建立中期或阶 段性验收机制；采购岗应联合职能部门（岗）进行 联合验收，单位应明确验收人与采购人相分离机制, 禁止单人验收，以验收小组形式组织验收，必要时 可邀请专家参与验收；验收完成后，应出具验收单 或报告，且所有参与验收人员应签字确认；对验收 发现问题未进行处理的，应进行追责处理；财务岗 根据验收证明等相关文件办理款项支付。 验收单/验收报
告 按次

4. 8. 4资产业务
（一）基本控制要求
资产业务包括：货币资金、实物资产、无形资产。
货币资金是指单位拥有的现金、银行存款、零余额账户用款额度和其他货币 资金。
实物资产是指单位占有、使用、管理，依法确认为单位所有的各种实物经济 资源，包括房屋及建筑物、通用设备、专用设备、文物和陈列品、图书档案、家 具/用具/装具、动植物、低值易耗品等。
无形资产是指单位占有、使用、管理，依法确认为单位所有的、没有实物形 态的可辨认非货币性资产。
货币资金管理主要流程包括：银行账户管理、网上银行管理、票据管理、财 务印章管理等活动。
实物资产与无形资产管理主要流程包括：资产配置、资产使用、资产盘点、 资产处置等活动。
单位应当建立完善的资产管理制度，确保资产安全和完整，符合国家法律法 规和单位内部管理要求，提高资产使用效率，防止资产损失和浪费。
（二）基本流程与主要控制措施
1、货币资金
货币资金管理从货币资金收入、货币资金支付、银行账户管理、网上银行管 理、票据管理、财务印章管理等关键环节明确主要控制措施、控制证据及控制频 率。
编
号 关键环节 主要控制措施 控制证据 控制频率
1 银行账户管 理 财务岗申请办理银行账户开立、变更、注销等手 续应经财务分管负责人及单位负责人批准。 银行账户开立 /变更/注销申 请表 按次
2 网上银行管 理 单位应制定网上银行操作规范流程，严格执行网 上交易、电子支付操作人员不相容岗位分离控 制，明确经办、审核与审批操作人员权限；网上 银行的交易和支付行为应纳入内部控制评价与 监督范围，定期进行检查和监督。 网上银行操作 规范流程；内 控自评价报 告；内外部监 督报告等 按发生时
3 票据管理 单位指定财务岗向财政、税务等部门申领或购 买，并按规定使用，同时设立票据领用登记簿， 对票据领用时间、票据名称、起止号码进行等记。 票据领用时进行台账登记并签字。严禁使用自行 印制非指定票据行为。票据核销缴回时，应办理 相关审批手续，建立销毁清册。 票据领用登记 簿；票据使用 登记台账；票 据销毁清册等 按发生时
4 财务印章管 理 单位指定财务岗进行保管财务印章，未经授权的 人一律不得接触；财务印章不得转借他人，禁止 由一人保管单位所有预留银行印鉴章（财务专用 章、单位负责人名章）。印章使用时进行台账登 记并签字。 印章保管授权 书；印章使用 登记台账 按次

2、实物资产与无形资产
编号 关键环
节 主要控制措施 控制证据 控制频
率
1 资产配 置需求 计划申 请 业务岗对存量资产质量、结构、分布和使用情况 进行分析，结合年度工作需要提出资产配置需求 计划，业务分管负责人对真实性、合理性进行审 核。 资产配置需求计划
申请单等 按年
2 资产配 置预算 审核 财务岗进行经费来源、依据及预算审核、资产归 口管理部门（岗）进行合理性审核、论证后报资 产归口管理分管负责人审批，超出其审批权限的 应经单位集体决策审批；财务岗根据资产配置需 求计划和财务分管负责人审核意见，在资产管理 信息系统和财政一体化系统中同步编制新增资产 购置预算。 资产配置需求计划 申请单；资产管理 系统、财政一体化 系统资产预算数等 按发生
时
3 资产领 用管理 资产使用部门指定专人负责资产使用台账记录； 资产归口管理部门负责资产领用登记、日常维修 等管理工作。 业务部门资产使用 台账；资产归口管 理部门资产使用台 账 按年
4 资产维 修与保 养 单位资产归口管理部门应建立资产维修、保养制 度，制定年度维修保养计划，定期检查、及时消 除隐患，落实维修保养职责。 资产管理制度；年 度维修保养计划及 执行记录 按发生 时

3、资产盘点

编号 关键环节 主要控制措施 控制证据 控制频率
1 盘点方案编 制与审批 资产归口管理部门（岗）制定资产盘点方案， 明确资产清查盘点范围、内容、基准日、盘点 人与监盘人职责分工等内容。资产清查盘点方 案提交资产分管负责人审核批准后，下发资产 清查盘点通知。 资产清查盘点方 案；资产清查盘点 通知等 按年
2 实施盘点 资产归口管理部门（岗）对资产数量、使用性 能等情况进行核对和查实，资产使用部门配合 盘点，财务岗监督盘点； 资产清查盘点表 按年
3 编制盘点报 告 资产归口管理部门（岗）将盘点结果与财务账 簿记录、资产管理系统记录进行核对，对各项 资产盘盈、盘亏、损失进行逐项审核，分类整 理汇总，编写资产清查盘点报告，提出相关处 资产清查盘点报
告 按年

理建议，报资产分管负责人审批。
4 账务处理 对个人原因造成单位资产毁损，经责任认定程 序后，财务岗应对承担赔偿责任的当事人赔偿 款催缴并及时入账；财务岗根据经批准的资产 盘点报告批复，进行资产盘盈、盘亏财务处理; 资产使用部门和资产归口管理部门（岗）应及 时更新资产使用台账和资产管理系统相关数 据。 集体决策会议通 知、记录及纪要； 资产损失责任认 定文件；资产管理 系统调整记录；资 产账务处理记录 等 按年

4、资产处置

编
号 关键环节 主要控制措施 控制证据 控制频率
1 资产处置 申请与审 批 单位应确定资产报废的标准、申请程序与审批 权限；资产归口管理部门（岗）根据资产使用 部门提出处置建议进行核实后，提交财务岗应 进行审核。对达到或超过使用年限的情况，由 资产管理制度；资产 处置申请 按次
资产分管负责人审批，对使用年限内资产报废 申请，应由单位集体决策审批。
2 资产处置 对需要进行评估后处置的资产，资产归口管理 部门（岗）委托有资质的中介机服务机构进行 评估，形成评估报告，涉及资产报废的，由具 备相应资质专业机构进行技术鉴定或出具审核 意见。单位应保留处置记录和有关凭证。若报 废资产涉及保密要求，单位应将资产交保密机 构进行处置。 选聘资产评估机构 的记录；资产评估报 告；资产报废评估材 料或鉴定材料；资产 处置凭证等 按次
3 处置收入 上缴与账 务处理 取得处置收入后，财务岗应及时开票将处置款 上缴财政部门，资产使用部门和资产归口管理 部门（岗）应及时更新资产使用台账和资产管 理系统相关数据；财务岗应依据批复文件和有 效凭证及时进行入账、调账、销账等相关账务 处理。 资产使用台账；资产 管理系统；调整账务 记录等 按次

4. 8. 5合同业务
（一） 基本控制要求
合同是指单位与自然人、法人及其他单位等平等主体之间设立、变更、终止 民事权利义务关系的协议，主要与经济活动密切相关，包含合同或协议（以下统 称“合同”），一般以书面形式体现。
合同业务主要流程包括：合同订立、合同履行、合同档案管理等。单位应当 建立完善的合同管理制度，确保合同订立与合同履行的规范性。
（二） 基本流程与主要控制措施
1、合同订立
（1）流程图

（2）关键控制措施
编号 关键环节 主要控制措施 控制证据 控制频率
1 合同文本 拟定与审 核 业务岗草拟合同，合同文本应优先选择单位标准文 本。财务岗对收付款结算方式合理性、发票要求的规 范性等审核，法务岗对合同内容完整性、合同双方权 利义务、保密性要求、廉政要求、权利义务对等性、 单位利益保护等方面进行审核，必要时单位可聘请外 部法律顾问提供法律咨询服务。合同文本审核意见应 留痕，业务岗对于未能全部采纳审核意见的情况，应 提供合理解释，并就是否会给单位造成影响进行说 明；单位应按合同金额、合同类别设置合同签署权限 和授权签署程序。业务分管负责人在审批权限内对业 务真实性、程序合规性审核，超出权限经单位集体决 策。 合同文本；合 同审核意见 记录等 按次
2 合同签署 履行合同审核与审批手续后，根据单位合同签订授权 管理要求，由被授权人代表单位签订合同。 合同审批单； 合同签订授 权委托书等 按次
3 合同登记 单位统一制定合同编号规则，合同签署后，由合同归 口部门（岗）对合同进行编号管理；业务岗及合同归 口部门（岗）应建立合同管理台账，及时对合同进行 统计、分类和归档，详细登记合同的订立、履行和变 更情况，确保实现对合同的全过程封闭管理；合同应 留一份交财务岗，业务岗、财务岗对合同进行归档管 理。 合同用印记 录台账；合同 归档记录等 按次
4. 9完善内控评价与监督机制
4.9. 1采用内控评价与内控监督内容
内部控制评价与监督是指单位定期或不定期对单位层面和业务层面等内部 管理机制的建立和执行情况、内部控制关键岗位及人员的设置情况等进行监督检 查和自我评价，及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议的过程。
（1） 内控评价，由单位自行组织，对单位内部控制建立与实施的有效性进 行评价，发现内部控制存在的问题，形成评价结论并提出改进建议，出具评价报 告。
（2） 内控监督，是单位内部监督组织（岗）、上级主管部门、财政部门、 纪检监察等部门对单位内部控制的建立与实施情况进行监督检查，形成监督检查 记录或报告。
单位内控评价与监督岗位人员不得负责内部控制的建立和实施相关工作，以 确保相关岗位人员相对独立。对人员规模少，难以做到设置独立的评价与监督组 织（岗）的单位，可委托独立第三方履行内部评价与监督职责，必要时上级主管 部门可组织开展系统类的内控评价工作。
4. 9.2内部控制评价步骤设计
（一） 内控评价准备
单位每年应根据上级文件要求，制定内控评价工作计划与工作方案，经单位 内控领导小组审批后，下发内控评价通知。工作方案应当明确组织形式、工作范 围、任务构成、人员安排、时间计划、费用预算、工作机制等具体要求。
单位应组织召开内控评价工作动员会，宣传贯彻内控评价工作方案整体要求, 并对工作内容及配合事项进行必要的培训，明确相关部门和人员内控评价工作职 责和具体操作要求。
（二） 实施内控评价
单位应制定内控评价标准和指标，内控评价实施人员应与业务操作人员、业 务分管负责人、业务归口管理人及时沟通，对评价发现的风险及问题进行认定， 并与相关部门共同分析风险可容忍度、缺陷形成原因、改进建议等。
内控评价实施人员应填写内控自评价工作底稿。应当充分保留检查工作的记 录、文件、信息等资料并进行归档管理，不得篡改、擅自销毁和遗失有关档案。
（三）编制内控评价报告
内控评价实施人员应提交内控评价结果，编制内控评价报告，报送单位内控 领导小组审议，根据审议结果由单位负责人签发报告。
4. 9. 3加强监督评价结果的应用
（一） 整改落实
对于认定的内部控制缺陷，单位应当落实整改方案及整改责任人，对已经造 成损失或负面影响的，应当追究相关人员的责任。
（二） 内控评价与监督考核
内部控制评价与监督考核是推动单位落实内部控制责任、推动单位持续改进 或优化管理的重要手段。上级主管部门应压实单位内控建设主体责任，将单位评 价与监督结果纳入对单位负责人的考核范围，对单位重大内控缺陷应进行问责。
单位负责人应加强对业务分管负责人的管理，将其分管范围内的内部控制建 设及执行情况纳入考核。
单位应将监督与评价结果在内部进行公开，接受来自单位全体人员的监督， 更加充分地发挥公共监督职能。
5研究结论与应用
5. 1研究结论
5.1. 1主要观点
小规模基层行政事业单位人员配备通常不足、经济业务活动相对简单、业务 经费普遍较少，职能细碎的工作背景下，基本规范在引用和实践时表现出与小规 模基层行政事业单位内控流程匹配度较差，运用已有的基本规范指导其内部控制 建设，犹如“小马大车”，内控建设与维护成本过重。
因此，在大量调研基础上形成的课题成果，有助于为进一步完善小规模基层 行政事业单位内部控制相关制度建设提供参考。设计适合小规模型基层行政事业 单位内控指南，能够既简化繁复无效的流程又能有效防控小规模基层行政事业单 位经济活动的风险，便于单位和内控建设牵头部门快速实施，体系维护效果好成 本低。
（1） 调研报告揭示问题有利于推动基层单位内控理论研究
全覆盖的调研，形成的调研报告《小规模基层行政事业单位内部控制调研报 告》，揭示了全省小规模基层单位内部控制建设与运行中的痛点、难点，有利于 推动基层单位内控理论与实践研究。
（2） 内控指南的设计符合基层单位特点
形成《基层小型行政事业单位内部控制指南》，涵盖内部控制体系建设的路 径与方法、风险评估、单位层面控制、业务层面控制、内部控制评价与监督等， 对五大经济业务活动的关键环节与控制措施的设计符合基层单位的实际，便于落 地执行。
（3） 内控制度汇编为基层单位加强制度建设提供可行的路径与方法
形成《基层小型行政事业单位内部控制制度指南》，涵盖组织运行类制度、 工作决策机制类制度、风险管理类制度、轮岗机制类制度、财务管理类制度、预 算管理类制度、收入管理类制度、支出管理类制度、政府采购类管理制度、资产 管理类制度、合同管理类制度、印章管理类制度、内部控制评价与监督类制度、 档案管理制度、信息内部公开管理制度及各类报告模板、表单模板等，在内控制 度建设上，为基层单位加强制度建设提供可性的路径与方法。
5. 1. 2实践重点
《基层小型行政事业单位内部控制指南》、《基层小型行政事业单位内部控 制制度指南》融合廉洁防腐、风控合规、监督评价等多重要求的小规模基层单位 内控体系要求，有利于在省级财政部门、主管部门层级向基层单位进行推广。在 《内控指南》、《制度指南》中体现：
（1） 基层单位的内控要素体系的标准设计；。
（2） 基层单位的内控制度体系的标准设计。
（3） 基层单位的控制活动嵌入业务、财务的实践。
（4） 基层单位内控评价与监督标准的设计。
5. 2成果应用
5. 2. 1设计的调研问卷被省财政厅采纳并发文
课题组经过深入调研，所设计的调研问卷涵盖内容全面、针对性强。问卷内 容包括：单位基本情况、单位层面内控情况、业务层面内控情况、内外部监督与 评价情况。调研问卷的设计内容得到省财政厅的认可，以省财政厅发文（苏财会 函[2021]18号），在全省范围开展内部控制问卷调查工作。
江苏省财政厅
羊財会画(2021 ) LE号
关于JF展基耐小型彳亍政帝业单位内部控制
问卷面査工作的通知
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5. 2. 2调研报告被省财政厅采纳并引用
经过网络调研，收集有效问卷2093份，包括321家市级二级预算单位，872 家县(区)级一级预算单位、900家县二级预算单位，涵盖南京、无锡、徐州、 常州、苏州、南通、连云港、淮安、盐城、扬州、镇江、泰州、宿迁、昆山、泰 兴、沐阳等16个地区，并对小规模基层行政事业单位开展实地调研50多家，在 充分调研的基础上，课题组经过分析、归纳和总结，形成调研报告，调研报告问 题分析透彻，应对策略得当，报告绝大部分被省财政厅采纳并引用。以下是省财 政厅内部报告截图。
目录
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5. 2. 3课题核心成果被省财政厅采纳进入定稿阶段
为贯彻小规模基层行政事业单位在实践中更好地落实内控体系建设责任，课 题组在研究成果的基础上，编制了二个指南《基层小型行政事业单位内部控制指 南》、《基层小型行政事业单位内控制度指南汇编》。二个指南均被省财政厅采 纳，截止目前已协助省财政厅完成了指南反馈意见收集与修订工作。《基层小型 行政事业单位内部控制指南》字数18879，《基层小型行政事业单位内控制度指 南汇编》字数60340。

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江苏省财政厅
5. 2.4完善小规模基层行政事业单位内控建设的实施工具
1、设计单位层面与业务层面内控业务流程框架
内控流程框架为基层单位梳理管理活动和经济业务活动提供参考，为分解工 作实施控制提供示例。
课题《小颊模基层行政事业单位内控体系研究》 小规模基层单位内控业务途程框架
小规模基层单位内控业务流程框架
示例
: 活动 工作分解 关键环节
风险评估 风险评估工作机制设置
风险识SU与评估
风险应对
tn^设置
权责分配
内部控制职责设置
关云岗IV7管理 ¥键尚伟切1令

2、设计符合小规模基层单位特点的内控矩阵
在业务流程框架的基础上，设计符合小规模基层单位特点的内控矩阵，矩阵 结构清晰与业务流程框架一一对应，便于理解与执行。对内控流程中的关键环节 设计符合小规模基层单位特点的主要控制措施。对所列控制措施对应的控制执行 的证据和控制发生的频率进行明确，便于单位依此为依据，为单位内控建设与内 控评价工作提供参依据。
课题《小规模基层行政事丑单位内控体系研究H 小规模基层单位内控矩博模板

3、设计管理报告模板
风险评估报告参考模板、内部控制自评价报告参考模板内容涵盖完整，便于 小规模基层行政事业单位实践中参考引用。
5. 2. 5内控自评价系统上报操作流程培训视频被省财政厅运用
课题小组在内控制度汇编中，为基层单位年度终了上报内部控制情况编写了 操作指南。课题组编制了具体操作的视频文件，2022年5月份已被省财政厅运 用。

行政事业单位内控报告
尙首页

课题的调研问卷、调研报告、视频文件已被省财政厅正式运用，二个指南成 果，有待基层单位第二轮反馈意见收集后完善、优化、定稿、发布。