——基于内部控制五要素视角预算编制是行政事业单位（以下简称单位）部门预算管理的一个重要环节，预算编制质量的高低直接影响整个预算管理的成效。项目支出预算编制是预算编制管理的重中之重。针对如何加强项目支出预算编制管理，本文基于内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督等内部控制五要素的视角，提出相应对策建议。 内部环境是单位实施内部控制活动的基础条件，一般包括治理结构、机构设置及权责分配、人力资源政策和单位文化等要素。就构建预算管理内部环境而言，是将内部环境组成要素融入部门预算管理之中，为包括项目支出预算编制在内的部门预算管理提供基础条件并营造良好氛围。构建预算管理内部环境的首要任务是合理运用单位治理结构、机构设置及权责分配等内部控制要素，通过建立预算管理框架、明确预算管理权责、完善预算管理机制等一系列举措，完善优化有利于进一步加强预算管理的内部环境，实现项目支出预算编制的有序开展和有效推进。一是全员参与，提高预算管理的自觉性。部门预算编制工作事关整个单位，不是财务部门一家的事，也不是几个预算编制相关人员的事。单位要以注重人为中心，积极营造预算管理的氛围，培养全员预算意识，提高他们参与预算管理的自觉性和责任心。二是专家评审，增强项目立项的专业性。对于影响重大、涉及技术专业性强或法律关系复杂的项目支出预算编制，单位应事先组织法律、专业技术、财审等相关人员参与项目立项的论证与评审，必要时可聘请外部专家参与，以提升立项项目的专业技术含量。单位集体决策立项项目时，要充分参考项目论证与评审过程中专家的主导意见、相关建议和形成的初步成果等。三是授权审批，维护预算编制的严肃性。单位要建立健全层层授权审批机制，明确相关部门在预算编制中的分工与职责，维护项目支出预算编制的严肃性。如在预算编制“一上”阶段中，项目承办部门负责项目支出预算的具体编制与初始把关，财务部门会同内审部门对照财政预算文件规定对项目支出预算的合规性、真实性等进行初审，单位领导层按照“三重一大”规定集体讨论预算“一上”情况等。项目支出预算编制是一项政策性、专业性较强的工作，也在一定程度上体现了单位文化，如规范管理、遵章守纪、科学严谨等。一是立项依据充分。立项依据不仅需要普适性的法律法规、上级部门的政策文件等，更需要包括体现具体项目立项的准确性、可行性和绩效性等方面内容的资料，做到有理有据。二是经费测算精细。根据项目内容及相应支出标准与定额，细化项目资金测算，做到标准适用、定额合理，以提升预算编制的精细化水平。三是项目内容净化。进一步净化项目支出预算内容，不得掺杂不相干的支出内容。如在委托第三方实施的项目支出预算中，必须挤干项目实施所需的办公费、水电费、会议费、差旅费等“水分”；必须剔除项目之间交叉、重复的支出内容等。开展项目支出预算编制风险评估，主要是围绕评估项目编制的严谨性、科学性和可控性等内容，准确识别、系统分析项目支出预算编制管理中的各类风险，及时制定应对措施，以确保预算编制目标的顺利实现。评估内容包括：一是项目立项的风险性。项目立项是否符合经济和社会发展规划、单位职能及主要工作任务，以防止单位盲目编制项目的预算；项目立项是否经过单位的决策程序，将项目立项和审核责任明确到部门，落实到个人，以有效控制项目支出预算编制可能产生的各类风险和资金浪费。二是项目预算的真实性。项目支出预算编制是否准确、清晰、细化，预算的范围、方向、效果是否与立项紧密相关；项目支出预算编制与将来政府采购招投公告中的业务需求，以及项目成果论证是否对应衔接，能否成为实施项目跟踪监管的依据等。三是项目内容的规范性。主要是对项目支出预算的政策依据、组成内容、测算情况、绩效预评等进行审核，评估项目支出预算编制的科学性、经费测算的合理性和绩效指标的实用性等。评估内容包括：一是项目支出制定的标准和定额。是否建立符合实际、内容完整、标准科学、动态修订的项目支出定额标准体系。对不宜由市场定价的工作内容，是否结合项目往年实际支出金额、业务量大小等因素，制定符合实际、具有特色的项目支出定额和标准。二是项目成本测算的广度和深度。传统的项目支出预算绩效评价仅针对项目支出，涉及面较窄，是否考虑到日常公用经费等用于保障项目支出的情况，应尽量扩大成本统计范围，以便更客观地考量项目的实际成本与支出绩效。三是项目预算编制的方式和方法。以单位持续开展的经常性项目为例，在参照历史时期项目内容、项目成果、资金使用绩效的基础上，是否以一定年限为周期，分析项目持续开展的可行性和相应年度预算编制的合理性，制定中短期计划，科学统筹财政资金安排。评估内容包括：一是项目立项的择优性。就是评估项目立项应具备的内外部条件与成熟度，以确保预算资金安排后即可开展政府采购和实施项目工程，避免财政资金在项目上、时间上的错配，甚至是“拍脑袋”式安排。二是与项目目标的一致性。主要评估项目目标是否清晰化、可量化、指标化，与项目支出预算编制的具体内容是否相互对应；是否围绕并有助于项目目标的实现进行项目支出预算编制。三是项目内容的可比性。重点评估项目支出预算编制内容是否有利于在预算执行中进行实时监控和预算完成后绩效评价时进行对照比较分析等。在项目支出预算编制过程中实施控制活动是根据风险评估结果，通过采取前馈控制、现场控制、分工控制等措施，进一步规范项目支出预算编制管理，将各类风险纳入可控范围，保证项目支出预算编制管理的有序、规范、高效。一是立足项目立项的目的性。确保所立项目内容与宏观政策、行业管理、单位职能及当期重点工作紧密关联；项目设立的政策环境、经费保障、项目实施与作用发挥具有可持续性；立项项目有现实需求且迫切，无可替代性方案；项目有确定的服务或受益对象，有明显的经济、社会、环境效益等。二是围绕内部环境的健全性。实现项目支出预算编制管理机制健全有效，管理机构正常运转，内部分工职责明确；项目内容清晰与绩效目标相匹配；项目技术方案详细、可行，与项目相关的内部环境条件能够得到有可持续保障；项目业务与管理制度健全，技术规程、实施标准不断完善并得到有效执行。三是紧扣项目目标的绩效性。有明确的绩效目标，绩效目标与单位的中长期规划和年度目标保持一致，项目投入、产出和实施目标相互关联，绩效目标与项目要现实解决的问题匹配、与未来发展需求匹配，具有一定的前瞻性；绩效指标设置与项目管理目标相互对应，做到量化、细化、个性化。由于单位预算编制过程短、时间紧、前期准备以及论证不充分、部门职责不明等原因，容易导致项目支出预算编制粗糙、随意性大，造成预算管理失效、执行不畅等风险的发生。例如，关于项目支出编制相关要求与规定，财务部门与项目承办部门缺乏有效的沟通，对项目支出编制情况。内审部门缺少必要的审核，导致包括预算编制在内的预算管理与资产管理、政府采购组织实施、服务合同签订等经济活动相互脱节。因此，实施项目支出预算编制现场控制十分必要。对实施现场控制，就是按照预算编制规范化、程序化的管理要求，对项目支出预算编制进行现场指导和内部监督，及时采取对策措施，纠正编制过程中的各种不当做法，维护项目支出预算编制的规范性、程序性，预防可能产生的各类风险，保证项目支出预算的顺利执行。一是牵头部门履职尽责。项目承办部门是项目支出预算编制的发起部门，应首先测算项目支出预算的实际经费需求，主动核减不符合要求的支出内容，避免产生不合规、不真实、不合理的预算。二是财务部门严格把关。财务部门是单位预算工作的牵头部门，要切实做好项目支出预算基础性初审工作，严格遵守财经法律法规和相关规定，审核编制依据是否充分、程序是否合理；编制内容和定额是否真实、准确；编制文本是否存在信息填报不全、文不对题、前后矛盾、数据勾稽有误等随意编报的情况。三是内审部门加强监督。内审部门作为内部监督部门，主要是审查预算编制是否符合法律法规和相关政策；是否经过科学论证和可行性预测；是否围绕单位近期工作目标，按轻重缓急安排项目支出；项目支出范围和结构是否合规、合理、优化；项目支出内容是否完整、真实，有无多编、虚报等情况。畅通信息沟通就是通过信息收集、传输和共享等路径，保持项目支出预算编制信息在单位（部门）之间的有效沟通，增强项目支出编制管理的责任性和时效性，提高预算编制质量。主要是明确相关单部门在项目支出预算编制信息流转上的职责与分工，对信息的流转过程和信息发送、接收、反馈等重点环节，实施动态跟踪监管。以预算编制“一上”过程信息监管为例，首先，由项目牵头部门编制、报送项目支出预算相关情况；其次，由财务部门接收后会同内审部门进行相应审核，提出初审意见报单位领导层会议集体讨论；再次，单位将会议通过后的项目支出“一上”预算上报财政部门等。预算编制既涉及单位各个部门，又涉及财政、人大、审计、纪检等监管部门，建立一条有助于畅通内外预算编制信息收集、传递的通道，十分必要。项目支出预算经单位内部编制、审核、修改、讨论后，需按规定程序提交财政部门进行审核确认，以便财政部门从政策的高度、全局的广度、监管的深度，进一步统筹兼顾，判断立项是否充分、预算是否科学、绩效是否合理、目标是否可行等，最终批复下达单位包括项目支出预算在内的部门预算。提高项目支出预算编制信息沟通质量与效率的关键是人。项目承办部门人员必须熟悉项目任务、工作内容与经费需求，了解单位年度工作重点及事业发展方向，提高对项目申报与项目支出预算编制的整体把握能力。财务人员对项目牵头部门上报的项目支出预算，要查细看透编制材料，记录整理需询问事项，及时通过相关途径进行询问，做到准备充分、思路清晰、有的放矢。内审人员要按照内部监督的相关要求，认真查找项目支出预算编制中的存在问题并及时反馈。对单位项目支出预算编制开展内部监督，主要是通过对项目立项的必要性、内容的合理性和编制的绩效性等方面的内部监督，发现项目支出预算编制中的管理缺陷并加以整改，以提高项目支出预算编制管理绩效。检查项目立项的必要性，既为财政资金科学安排项目支出预算开了个好头，也为项目的顺利实施和管理目标的最终完成，创造了前提条件。重点检查项目立项依据是否充分合理，有法（规）可依；是否属于财政经费保障范围；是否符合经济社会与单位事业发展的客观需要；有无重复或不合时宜的项目立项情况等。对照单位年度目标和重点工作，对项目内容的合理性进行检查，包括：是否按照效率优先、科学合理、切实可行的原则对各个项目进行排序；是否根据财力可能进行立项决策与预算编制，实现对项目内容的事前控制，避免预算编制只顾“争盘子”“争面子”而形成财政资金不合理分配及预算执行难以到位等情况；根据项目对预算经费的需求，审核项目支出预算编制的主要内容，例如，业务工作量、主要耗材、子项目活动测算依据是否充分，方式方法是否科学合理，标准与定额是否准确等。主要侧重三个方面：一是绩效管理关口前移情况。是否围绕项目支出预算的绩效目标、项目管理、资金绩效、结果运用四个主要绩效管理节点，制定事前绩效评价实施细则、指标体系和工作流程，提高项目支出预算精准度和资金使用效益。二是事前绩效评估开展情况。是否以事前评估提升资金使用绩效，进一步优化项目支出结构，突出支出重点，提高财政资金的使用效益；是否以事前评估促进项目管理改革，进一步分析项目编制的科学性和项目实施的可行性，提出促进项目管理改革的意见建议，增强项目的实施效果和质量。三是绩效指标评价设置情况。是否考虑到各个项目的具体情况和目标任务，在使用经济效益、社会效益通用指标的同时，结合项目特点，通过对项目预期目标任务、资金使用成效的科学研判，设计出个性、特色、实用的评价指标，使得对项目支出预算、项目预计成果、资金使用绩效等方面的评价更具价值性和实用性。综上所述，基于内部控制五要素的项目支出预算编制管理，是深化项目支出预算编制管理的有效举措，是创新项目支出预算编制管理的有益尝试，有助于增强单位预算管理能力，对推进项目支出预算编制管理提质增效，具有较强的借鉴意义和推广价值，值得相关单位进一步在实践中运用与提升。
