文 ／ 徐夏冰

经过对2007年部门预算编制情况的调研，笔者发现有诸多问题必须引起足够的重视。为不断完善部门预算编制方法，推进部门预算改革并达到预期目标，笔者针对目前部门预算编制中存在的问题应如何加以完善提出几点建议。

一、 部门预算编制中存在的问题
1.“零基预算”的编制方法未真正到位，需求与实际存在脱节。按照预算改革的要求，实施部门预算必须改变编制内容，实行“综合预算”，改变编制方法，实行“零基预算”；做到预算内外资金统筹安排，摒弃过去的“基数加增长”的做法，根据部门职能和事业发展需要以及现有公共资源配置情况编制部门年度预算收支。在实际编制预算过程中，由于多年的习惯思维以及实施“零基预算”和“综合预算”所需的大量的调查、核实、计算等基础工作尚未跟上，导致了各单位在部门预算编制中仍然没有摆脱“基数加增长”的旧有模式，以至于部门之间苦乐不均的现象继续存在。
2.支出定额标准偏低，人员经费核定不准。根据新的政府收支分类，各单位预算支出中的基本支出反映的是行政单位正常运转、完成日常工作的经费支出。由于受政府财力影响，从实际执行情况来看，目前各单位普遍存在支出定额标准过低、实际支出严重超标的现象。由于事业单位，特别是差额事业单位和自收自支事业单位的改革没有及时跟上，很多不应该纳入财政预算安排的人员被纳入预算，或从财政的专项经费中再自行调剂安排人员经费，造成大家争吃“财政饭”。
3.基本支出与项目支出界定不清。基本支出中的“工资福利支出”与“对个人和家庭的补助”按照单位编制内的实有人数、离退休人数及有关政策填报；而项目支出则是为完成特定任务和事业发展目标所需的经费支出，它是在保证基本支出之后，若单位有经费结余即可按照轻重缓急的原则安排用于项目支出。但有些费用，如课题研究费、专项检查费、重要会议费等是列入基本支出还是项目支出，缺乏明确的划分依据，在基本支出和项目支出之间出现了人为的调剂空间。具体表现在：一是未定量标准，导致盲目填报。如“其他工资福利支出”中的临时聘用人员工资没有明确规定，带来填写的随意。二是存在虚列项目支出的空间。由于“专项商品和服务支出”的许多科目开支范围比较接近，造成单位编报部门预算不真实，采用虚列项目占用财政资金，同时也给财政部门审核预算带来了困难。
４.项目支出不够细化，科目填报不准确。一些单位追求部门利益，不惜采取打擦边球的办法，在填报项目时过于笼统、模糊，不够细化和明确，科目填报不准确。个别单位，由于原有的经费基数较低，在保证基本支出后结余较少，就在项目支出中随意填报，与实际工作职责不能呼应，无法充分发挥其工作职能。

二、完善部门预算编制的建议
部门预算改革涉及到既得利益格局的调整与权力的再分配，是财政管理体制的重大变革，每一个预算单位都应充分认识到这场变革的重大意义，转变观念，提高认识，对部门预算编制中存在的问题予以高度重视，并切实加以解决。
１.逐步完善财政预算编制模式，保持部门预算的完整性。按照与社会主义市场经济相适应及建立公共财政的要求，不断深化综合财政预算管理改革，加大财政预算改革力度，坚持做到一个部门一本预算，强化部门预算的完整性，严格按照政策规定、事业需要定额标准及财力许可等要求，据实编制单位预算，从而彻底摆脱“基数加增长”的传统预算管理模式。
2.制定科学的支出定额标准，增强预算执行的严肃性。一是要合理制定“一般商品和服务支出”的定额标准，在综合考虑工作需要、财力可能及可操作性的基础上，对各单位实行分类分档，制定出科学合理的支出定额标准。二是明确划定基本支出与项目支出的界限，单位预算安排首先保证基本支出再考虑项目支出，在科目设置上尽可能避免基本支出和项目支出之间的雷同，杜绝经费使用中的浑水摸鱼现象。三是强化预算约束。部门预算经人大批准、财政下达后，不得随意调整和追加，已批复的预算其资金拨付由国库直接支付到单位，取消部门预算科室审核环节，以明确管理职责，提高办事效率。预算执行中，财政部门应只对已纳入年初预算的待分配资金和政府决定的事项按规定程序办理追加，对单位要求另行追加的事项原则上在编制下一年度预算时再予统筹考虑。
3.规范收费行为，加大非税收入管理。进一步治理和整顿收费行为，强化非税收入的预算管理，完善财政配套改革。扩大预算管理范围，逐步将政府非税收入全部纳入财政预算管理；改进预算编制方法，专户管理的非税收入要更多地纳入预算管理，已纳入预算管理的，其收支应尽量细化到具体项目；继续深化“收支两条线”改革，在非税收入收支编制到项目之后，应逐步过渡到收支脱钩，全面实现税收收入与非税收入的统筹安排。
4.引入绩效预算的思路和措施，评价和监督预算执行效率。根据我国公共财政改革的现状，借鉴国外先进的经验，今后一个时期要将绩效管理的概念和方法引入公共支出和部门的管理之中，按照积极稳妥、分步实施的原则，逐步建立起与公共财政相适应，以提高政府工作效能和财政资金使用效益为核心，以科学、规范的绩效评价体系为手段的绩效预算管理制度。目前应进一步理清公共财政的具体职责范围和各级财权、事权，根据经济社会协调发展和公共部门履行职能的需要，合理确定公共支出的规模与结构，将公共部门预算管理作为政府履行职能及施政战略的重要基础，使部门效能和支出绩效为始点的绩效预算成为公共行政管理的核心和手段，为建立和完善绩效预算管理制度做好充足的准备。
（作者单位：淳安县财政局）