文 ／ 余一翔
淳安县位于浙江省西部，地处钱塘江上游，是浙江省的重要生态功能区。县域面积664万亩，其中林业用地面积538万亩，森林覆盖率73.9%。林业在全县经济建设中具有十分重要的地位，也是农民经济收入的主要来源。2001年被列为“国家森林生态效益补助资金试点”，91万亩国家级生态公益林享受国家财政补助，2004年重新区划界定生态公益林216.8542万亩，其中享受国家及省补助的生态公益林193.8425万亩、市级的生态公益林23万亩。公益林面积占林业用地面积40.3%，是浙江省生态公益林面积最大的县。
2007年，根据补助政策(省级以上公益林补助标准12元/亩、市级6元/亩)，淳安县公益林资金达2400余万元。2400多万元的支农资金对于欠发达的淳安县来说是一笔较大的资金，如何规范资金使用是一个至关重要的问题。通过历年来公益林建设补偿资金的使用和管理实践，积累了一定的经验，但在使用和管理过程中仍然存在一些不足，如：村级财务做账不及时、账务处理不规范，资金未按规定使用，补助资金直接被信用社扣款等问题。针对这些问题的存在，如何严格执行国家对生态公益林资金管理的有关规定，建立健全生态公益林资金使用与管理的内部控制制度，加强资金管理与会计核算，进一步巩固生态公益林建设成果，不仅关系到广大林农的切身利益，关系到生态公益林建设成效，也会影响国家生态公益林资金使用的安全、资金完整运行程度及生态公益林建设工程有序、规范、健康地进行。
一、 生态公益林资金使用管理中存在的问题及其原因
根据生态公益林资金管理的相关办法，生态公益林资金主要由林权单位的损失性补偿、护林员工资、公益林建设项目经费及管理费用等四类组成。其中损失性补偿资金及护林员管护工资每年在2000万元以上，占生态公益林资金的80%以上。这部分资金的使用与管理问题也尤为突出：
1.损失性补偿基金使用管理中的问题
①财务报账、入账不及时
淳安县各村的村级会计账基本是由乡镇村账代理中心代管。由于一些村到代理中心报账不及时，有的半年都不到代理中心报账，致使许多资金使用未能及时入账，从而产生村级组织账中而未能及时反应支出，造成大量资金“停留”在账面的现象。
② 村级账务处理不规范
有一部分村级集体对公益林损失性补偿资金收款时的账务处理未能在县财政规定的“专项应付款-森林生态效益补偿基金”科目核算，而是在“其他收入”、“内部往来”、“补助收入”等其他科目核算，未能做到专款专用、专户核算的要求。从账面上看，未能如实反应专项支出，而是存在平账问题。
③国有林场未按规定用途支出
按《淳安县森林生态效益补偿基金的使用管理办法》规定，国有单位损失性补助应主要用于公益林的苗木补植、整地、林木抚育等方面的支出。而在实际操作中，一大块资金却列支了护林员的工资性支出，违反了国家、省、县的相关规定。
④个别村损失性补助资金直接用于还款
由于淳安县村级集体经济对信用联盟贷款的依赖程度较高，个别村的损失性补助资金由县专户下拨到村级账户中后，即被当地信用社扣款用于还贷。为了防止因银行贷款被扣款，个别单位将补偿基金分次划入了与其相关联的单位账户，存在转移资金的不规范行为。
⑤村级银行存款使用私人账号
按规定，乡镇林管员将有关林权单位的账号上报至县财政，县财政凭上报的账号直接将生态公益林补偿资金拨款至林权单位。2005年，由于是村级换届年，而作为林权单位的村级账号存在存折户等原因，上报的林权单位账号使用了原村干部的私人账号，为村级森林生态效益补偿基金的安全性带来隐患。
⑥村级组织资金使用程序不到位
由于淳安县是欠发达县，农村经济组织收入较少，集体的生态公益林损失性补偿基金成为其主要资金来源。村经济组织用这部分资金为村民支付农村医疗统筹等公益性支出时，存在未经村民代表会通过和未办理村民签领手续等现象。
2.护林员工资使用管理中的问题
根据生态公益林管护的需要，2004年淳安县在辖区范围内招聘了1200余名巡山护林员，同时出台相应的巡山护林员管理和考核办法。这支队伍的成立对淳安县森林火灾的预防和扑救起到了决定性的作用，淳安县森林火灾发生率近几年一直处于全省最低。目前生态公益林资金中护林员工资额度有500余万元，主要由省以上补助的480万元及杭州市补助的23万元组成。这部分资金在2008年以前主要由所在乡镇政府和国有单位监管，并组织发放至护林员的工资卡。通过近两年的使用和管理来看，主要存在以下几方面的问题：
①工资的账务处理不正确
根据淳安县有关生态公益林补偿基金使用管理实施细则规定：护林员工资必须设置“暂存款-公益林护林员工资”科目进行核算。但个别乡镇将护林员工资归在“暂存款－林业资金”科目，将生态公益林专项资金与其他林业资金混在一起使用，没能做到专用科目核算的要求。
②工资发放不及时、不规范
淳安县护林员工资每年根据考核分别在年中、年底发放。但部分乡镇考核不及时，致使护林员工资不能及时发放，存在拖欠护林员工资的现象。
根据《淳安县重点公益林建设及补偿基金使用管理实施细则》和相关文件规定，护林员工资管理必须建立工资卡，并要求将考核后的护林员工资及时发到各护林员的工资卡。而部分乡镇仍存在用现金直接发放护林员工资的现象。
③工资分配不当
县财政和林业局要求各乡镇护林员工资标准的制定要结合当地农民的年人均收入状况。淳安县是一个山区县，农民年人均收入为4800余元。但从生态公益林资金使用检查结果来看，有些乡镇的护林员在管理维护公益林的面积相差不多的条件下，工资标准低则1500元、高则8000多元，存在分配不当现象。
产生上述公益林资金使用管理中问题的主要原因，一是从国家到地方各级对生态公益林资金核算缺乏统一的标准和要求。二是资金管理部门对生态公益林资金的性质及其使用途径等宣传没有到位，使用部门在理解或认识上存在偏差。三是相关管理部门在制度的执行过程中监管力度不够，管理不到位，导致不规范行为未得到及时的制约。
二、加强生态公益林资金管理的对策与建议
针对以上存在的问题，结合淳安县作为山区县，经济发展水平相对落后的现状，笔者提出以下几点建议与对策：
1.进一步明确会计账务处理规定
《淳安县重点公益林建设及补偿基金使用管理实施细则》中，要求乡镇、村集体会计账中设置“森林生态效益补偿基金”科目，并按公益林补偿基金规定用途设置明细科目，用于核算森林生态效益补偿基金。鉴于部分乡镇、村集体及国有单位对该项资金理解不一的情况，应对有关问题作进一步的明确。
建议乡镇财政在“暂存款”科目下设置“森林生态效益补偿基金”明细科目，以反映该项资金的收、支、存情况。建议村集体在“专项应付款”科目下设置“森林生态效益补偿基金”明细科目，以核算该项资金的收、支、存情况；同时在明细账中按照资金的具体用途，如：“兼职护林员工资”、“林业建设”、“村集体公益事业建设”等明细科目进行分类核算。建议国有林场等国有单位按规定在专户的基础上，实行专账核算。设置“森林生态效益补偿基金收入”、“其他收入”两个收入类一级科目和“森林生态效益补偿基金支出”、“其他支出”两个支出类一级科目；并按照资金的用途在一级科目下分别按支出设置“损失性补助”、“护林员管理费用”等二级科目；按支出的具体项目设置“补植苗木费”、“整地费”、“林木抚育费”、“护林员工资”等三级科目，以全面反映森林生态效益补偿基金的收支情况。
2.严格按照补偿基金补偿性支出的要求使用资金
许多公益林权属单位对损失性补偿支出的具体使用范围未能准确理解。根据《浙江省森林生态效益补偿基金管理办法（试行）》规定，补偿性支出，用于因认定为公益林，禁止商业性采伐而造成公益林投资经营者因收益损失的补助和公益林护林员的劳务费。其中，国有林场、自然保护区获得的损失性补助主要用于国有公益林管护区内补植苗木费、整地费、林木抚育费等支出。《淳安县重点公益林建设及补偿基金使用管理实施细则（试行）》则对村集体损失性补助的使用范围作了进一步明确，主要用于确保弥补公益林管护资金不足，确保林业建设资金的需要，确保集体公益事业的建设。在政策依据明确的前提下，应严格按规定使用资金，以有效发挥森林生态补偿基金的作用。
3.提高国有单位生态公益林补偿标准，调整提高国有单位工资性支出比重
淳安县划入公益林建设的国有林有47万亩，大部分护林人员性质是国有单位职工。某国有林场有生态公益林17000余亩，补偿收入在17余万元，按建设要求 求配备专职护林员6名，年护林员的工资性支出需20余万元，而护林员工资在补偿基金中最高可列支仅6万元。可见，就现有的公益林补偿标准，还远远不能满足依赖木材为主的林场经济收入及职工的生活需求，更谈不上发展生产了。因此国家应适度提高公益林建设的补偿标准，调整国有单位公益林工资性支出比重,切实解决主要依靠采伐木材为主的国有林场收入过低、职工工资无着落的困难，以此推进损失性补助资金使用的规范化。
4.认真做好会计核算工作
为纠正账务处理不统一、不规范、不及时等问题，乡镇财政所及代理中心的财务人员要及时更新会计政策和业务知识，提高自身素质。建议财政部门对生态公益林资金使用单位的财会人员进行资金使用管理的专题培训，提高林业基层财会人员的综合素质，使财务人员能熟练掌握生态公益林财政资金管理规定及相关会计核算办法，理清森林生态效益补偿基金与一般业务资金之间的往来关系，做好会计核算的各项基础工作。
5.加强协调与监督，确保资金安全
要加强与金融部门的协调与沟通，取得金融部门的理解和支持，切实做好应对工作，采取有效措施，确保资金安全。完善外部稽查及监管体系，确保资金顺利、安全到位。同时建议主管部门和审计、纪检部门应加大资金监督管理力度，建立有效的外部监督机制，如定期审计制度、群众举报制度等，堵塞漏洞，杜绝使用私人账号现象。
6.改进专职护林员制度，完善和落实护林员考核制度
为抓好重点生态公益林建设，更好地发挥护林员的作用，一是要改进专职护林员制度，合理安排资金，根据撤并后村的现状合理调整护林员，适度精减护林员队伍、成立护林联防组织、提高护林员待遇、解决护林员社会保障等，稳定巡山护林员队伍；二是要完善和落实考核制度，加强对护林员各项工作的督查，坚持有奖必有罚、奖罚分明的原则，更好地调动护林员积极性。
7.贯彻落实护林员工资发放制度
为进一步发挥护林员队伍的作用，解决护林员工资发放的问题，2008年，淳安县成立县级监管组织，制定了统一的工资标准和工资发放程序，按月发放岗位工资，年终根据护林员工作考核结果发放考核工资，一定程度上解决了村级专职护林员工资发放不及时和标准不一等问题。但考核工资部分仍需通过乡镇监管组织发放。乡镇政府应按护林员管理要求，贯彻落实好护林员工资的相关规定，及时开展好护林员考核和考核工资的发放等工作，从根本上解决村级护林员工资发放过程中存在的问题，切实调动村级专职护林员的积极性和发挥队伍的作用。
8.强化监管责任，发挥资金效益
为使生态公益林资金发挥其应有效益，提高林农收入。县相关部门和各乡镇要进一步强化其应承担的监管责任。各公益林权属单位要制定生态公益林资金的使用计划，上报相关管理部门备案。乡镇要发挥代理中心的监管责任，监督各村按计划使用资金，使之发挥最大的经济效益。同时，各国有单位也要制定合理的资金使用计划，并按计划使用，年终对资金的使用情况进行绩效分析，写出相应的资金使用绩效报告，上报财政和林业主管部门。
随着重点生态公益林建设工程的不断深入，必将给林权单位及其财会人员在资金管理使用与会计核算上提出更多具体而复杂的问题，要达到强化资金管理与提高资金使用效益的目标，建议有关主管部门进行更为深入而细致的调查研究，不断完善生态公益林补偿资金管理与会计核算办法，使之能适应林业经济的科学发展。同时要深入宣传会计核算管理办法，并加强乡镇财政所及村账代理中心财会人员的知识更新，使其适应新时期各项林业工程建设资金管理与会计核算的要求，从而保证生态公益林建设科学、规范、有序地进行。
（作者单位：淳安县林业局）
