文 ／ 吴卫静 张根兴

“十村示范、百村整治”（以下简称“十百工程”）作为新农村建设项目的重要组成部分，它的开展，是省政府确定的新农村建设项目——“千万工程”在县级具体实施的延续。“十百工程”工作的开展，加快了农村村庄整治的步伐，加大了农村基础设施建设的力度，有效地改善了农村生活环境，提高了人民群众的生活质量，它是党的十六届五中全会关于建设社会主义新农村的实践，是党的十七大关于“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”的前奏。为管好用好“十百工程”专项资金，使有限的财政资金发挥最大的效益，笔者在对桐庐县“十百工程”专项资金管理和使用现状进行了深入调查，与中介机构在对实施绩效评价步骤与方法进行研究的基础上，就县一级如何开展“十百工程”建设项目的绩效评价工作作一探讨。
一、选择“十百工程”建设项目进行绩效评价的背景
根据中央和省市有关“三农”工作政策，桐庐县加大了对新农村建设资金的投入，2007年安排的支农支出资金超过28000万元。近三年来，桐庐县筹集的“十百工程”专项资金达5702.80万元，累计创建示范村（点）20个，重点整治村（点）115个，其中省、市级示范村（点）13个。据不完全统计，三年来全县农村共拆除危、违、旧房和乱搭乱建12.5万平方米，新房建设面积15.4万平方米，硬化村内道路76.43万平方米，整治河道51.787千米，建设污水处理设施54座，新增绿化面积38.16万平方米，新建公厕82座，新增垃圾箱（桶）2643只，安装路灯4336盏，拆除露天粪坑和简易茅厕900余处，改造赤膊房和美化旧房墙体41.27万平方米，安装健身器材130 余套，新建各类休闲绿化场所 56个，安全饮用水受益农户新增5万余人。评价组在评价前期调查中发现，“十百工程”建设项目是围绕“村美、户富、班子强”的示范村建设和重点治理“脏、乱、差、散”总目标，促进了各整治、示范村“布局优化、村庄绿化、路灯亮化、卫生洁化、河道净化”工作的开展，其资金来源涉及到所有新农村建设资金的管理和使用，“十百工程”专项资金则为以奖代补资金，在新农村建设中起到了“四两拨千斤”的作用。
选择“十百工程”建设项目进行绩效评价，一方面是因为“十百工程”是省政府“千万工程”的重要组成部分，在现阶段和今后一定时期内将继续开展，对该项目实施绩效评价有利于总结经验，为下一步示范村和整治村建设工作的开展起到积极的促进作用；另一方面，因为“十百工程”专项资金为以奖代补资金，对它的绩效评价在很大程度上是对各级政府拨付到村级的所有专项资金的管理、使用和效果进行评价，评价的结果可以应用于调整新农村建设资金使用目标设定，以及如何整合新农村建设资金，提高资金的使用效益等诸多方面。
由于绩效评价工作是一项全新的工作，成熟的经验很少，县（市）自行开展的绩效评价项目更是屈指可数，缺少可直接借鉴的经验，在评价工作环境、评价体系和方法上都面临着许多困难和问题。

二、开展“十百工程”建设项目绩效评价的难点
1.重资金争取，轻资金使用，对使用专项资金进行项目建设的绩效评价工作认识不足，阻滞了绩效评价工作的开展。在评价前期调查的15个村中，有9个村进行整治村或示范村建设的资金来源完全依赖乡镇级以上政府补助资金。而在实施基础设施建设、能源建设、生态环境保护等方面，都需要大量的建设资金来支持和维系新农村建设工作的有序运转，因此，个别村、乡镇领导把主要工作精力放在包装项目向部门争取资金上，而对项目的绩效评价工作配合却较为消极，给绩效评价工作基础数据的取得带来了难度。
2.重资金分配，轻绩效预算，导致使用专项资金进行项目建设的绩效评价工作依据不足。一是部分“十百工程”项目未能实施详细规划，工程建设资金不够，按规划建设涉及大量的房屋拆除和基础设施建设，有限的村级资金难以承受；部分规划据反映缺乏可操作性，如有的村庄在布局上将农保田区域规划为民居点；二是“十百工程”专项资金对重点项目补助资金标准的确定刚性不足，自由裁量度较大，考核验收中定量指标少，定性指标多；三是“十百工程”建设资金来源的渠道众多，涉及农业、林业、水利、卫生、环保、交通、建设、民政等多个部门，考核的目标和依据不尽相同，从而“十百工程”专项资金绩效评价参考依据不足，绩效指标散乱且交叉重叠，评价的针对性不强。
3.项目管理不规范，基建管理程序执行不严，导致使用专项资金进行项目建设的绩效评价工作所依据的基础资料真实程度难以把握。主要表现在工程建设缺乏一定的预算、招投标、结算审核和竣工财务决算程序。在2006年前村级建设项目一般均由各村自行组织实施，其项目预算编制、招标程序、施工合同的签订及竣工决算不够规范，财务上不能反映工程经济活动的全貌和工程内部控制情况。如某村支付浇路工程款92131元，发票为白条，账面反映无项目决算和招投标的相关资料；某村绿化苗木款的支付是一张仅包括数量、单价、总价的苗木的清单；某村支付苗木款59863元，对绿化苗木所附清单只有数量、单价和总价，无苗木规格。上述项目管理中不规范的情况存在，加上“十百工程”的涉及范围广而分散，使绩效评价在工作过程中对基础资料的真实性、合规性甚至合法性程度难以把握，影响了评价工作的质量。
4.财务核算不统一，基础工作不扎实，影响了专项资金财务指标绩效评价的结果。财务核算不统一主要表现在乡镇对“十百工程”专项资金核算的会计科目不统一。有的乡镇将拨入资金在“暂存款”中核算，有的乡镇直接冲减经费支出，有的乡镇则直接冲减已支出的“支援农业经济支出”。后两种核算方式不能明确反映“十百工程”资金的专款专用情况。财务基础工作薄弱主要表现，一是白条支付现象较为严重，大部分村除购水泥、路灯、水管、健身器材等使用正式发票外，对工程款的支付皆用白条或劳务工资形式结算；二是大额现金支付情况较为严重，且支付款项的依据不充分；三是部分款项的支付手续不规范，存在着无经手人或证明人，仅凭一人签字报销的情况。以上情况影响了绩效评价对资金到位、支付的及时性以及会计信息质量等财务指标的评价结果。

三、做好“十百工程”建设项目绩效评价的对策
由于相关建设资金的分配和使用单位对绩效评价工作思想认识不统一，村一级项目管理不够规范，财务基础工作薄弱，具体实施项目和村镇规划不完全符合等原因影响到绩效评价工作的质量，因此，绩效评价的组织实施者必须在绩效评价的同时做好相关的宣传工作，不仅重视评价指标及标准的制定，也要重视个人、单位调查问卷的设计，以评促管、以评促规范，具体把握以下几个方面。
1.统一思想认识，争取专项资金分配和使用单位的积极配合。目前在乡镇和部门中不同程度地存在着重资金的争取和使用，轻资金的管理和监督，特别是对资金使用效益的重视程度远远不够。由于对绩效评价工作的宣传工作没有到位，也存在不同的认识程度差异，在乡镇和部门，特别是“十百工程”建设资金的最终使用者村一级之间，尚未形成共识。因此有必要首先统一思想认识，取得“十百工程”专项资金分配和使用单位的积极配合，这是开展“十百工程”专项资金绩效评价工作的基础。
2.合理设置评价指标，充分做好评价前期的准备工作。按照操作性和科学性相结合、针对性和兼容性相结合、定量分析和定性分析相结合的原则，设置“十百工程”专项资金绩效评价指标与标准以及单位和个人调查问卷。
评价标准与指标的设定，采用通用的业务指标和财务指标两个方面，但在具体指标的确定上，对部门、乡镇与对行政村各有所侧重。具体而言，对部门和乡镇的标准与指标设置侧重于业务指标。一是强调目标设定的明确度，按照一村一方案的原则，重点对整治村或示范村的建设内容有否量化标准作为评价的重点，以此来反证绩效预算的编制和执行情况；二是强调对管理制度的执行情况与结果的评价，重点是对“十百工程”专项资金有关分配、管理、拨付及监督检查制度的执行情况的评价。对行政村的评价标准与指标的设置侧重于财务指标，重点评价资金支付的真实性和合规性。
单位和个人问卷的调查要旨在掌握以下几方面的内容：一是村民对“十百工程”的了解程度；二是“十百工程”规划和建设内容是否征求过村民意见；三是对“十百工程”建设内容的选择和征求合理建议；四是对资金使用的管理，如对补偿政策是否了解，工程的招标管理、结算管理是否公开透明；五是“十百工程”是否真正解决了村民的实际困难，是否用在所在村真正急需的地方等。
3.分层次实施评价，突出重点、全面覆盖。财政部门在对“十百工程”办公室评价和行政村自评的基础上，应有重点地组织力量进行抽查评价。需注意的是，对行政村“十百工程”建设资金的评价，不仅仅要包括“十百工程”的以奖代补资金和重点项目补助资金，还应把乡镇以上的补助资金全部纳入评价的范围，将在专项资金中列支的村日常工作经费，特别是列支向上争取资金所发生的支出作为重点评价内容，注意资金的投向是否有利于村经济的可持续发展。
4.注重评价结果运用，推进新农村建设资金的整合和绩效预算的编制执行工作。由于“十百工程”等新农村建设资金的分配、管理和监督涉及政府多个部门的职能以及权利义务关系，资金的整合意味着职能的调整，因此绩效评价结果的应用必须考虑历史和现实的因素，在过渡时期，可以在以下几方面开展工作：一是逐步推行新农村建设资金绩效预算的编制工作，为以后的绩效评价工作的开展打下基础；二是对各部门的新农村建设资金进行整合，可以采取由政府组织、相关职能部门对补助资金实行定期或不定期地汇总、讨论制度，避免乡镇、村为争取县级资金对项目的“粉饰”和部门对同一项目重复补助现象的发生；三是在目前已经设立“新农村建设资金账户”的情况下，对下拨给乡镇的十百工程专项资金分明细进行核算，不得直接冲减经费支出和支援农业经济支出。对专项资金滞后下拨而乡镇拨款在前的经济事项，乡镇财务可暂在“暂存款”红字挂账，待资金下拨时再予以冲减，资金不落实部分年终予以调整，以确保资金的专款专用。四是 “十百工程”等新农村建设专项资金分配和管理的职能部门应强化对乡镇配套资金到位情况的检查和监督；五是县农经总站应加强对村级财务的检查和指导，对村级财务核算中心从业人员和乡镇领导进行必要的财务培训，严肃财经纪律，统一明确核算方法，把好拨款程序和依据关；税务部门要加强对村级税收的执法检查；财政部门要逐步推行对新农村建设资金的财政直接支付；其他各相关职能部门可以制定适合本乡镇、街道、村实际的操作办法，并在实际工作中予以执行，也可采取先试点再全面推开的方式。

（作者单位：桐庐县财政局）