永州市财政局 欧雨祥

行政事业性国有资产是国有资产的重要组成部分，是党和国家履行政府职能、维护政治稳定、事业发展、提供公共服务的物质基础和重要保障，具有公益性、公共性和非营利性的特点。新中国成立以来尤其是改革开放以来，我国形成并积累了规模庞大的行政事业性国有资产，是全体中国人民的宝贵财富。在推动完善公共财政体制、提升财政资源配置效率、促进经济社会事业发展上发挥着无可替代的作用。在当前经济下行、财政收入增速放缓、地方财政收支矛盾凸显的背景下，做好行政事业性存量资产盘活利用文章，既是政府带头“过紧日子”的切实行动，也是充分释放存量资产价值，缓解财政收支矛盾的必要之举，更是以新发展理念推动“三资”统筹配置，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，助力经济社会高质量发展的长期思维和长效机制。如何盘活行政事业性国有资产既涉及行政体制机制改革与管理流程化的问题，也是一个管理方法和技术优化问题。新时代新目标下对行政事业性的国有资产管理提出了更高要求。本文就如何贯彻《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》的要求，谈谈永州财政部门如何结合实际、因地制宜，落实盘活工作，监管保障行政事业性资产盘活利用提质增效。

一、行政事业性国有资产监管盘活利用取得的成效

为贯彻落实党的十八届三中全会关于加强人大国有资产监督职能的部署要求，加强国有资产管理和治理，2017年12月，党中央提出了《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》；2019年5月，印发了《十三届全国人大常委会贯彻落实〈中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制 度 的 意 见 〉 五 年 规 划（2018-2022）》；2020年12月，《全国人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定》出台；2020年12月，国务院出台了《行政事业性国有资产管理条例》（国务院令第738号），自2021年4月1日起施行；2021年3月，印发了《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）；2022年10月，财政部印发了《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124号）。这些《意见》和《条例》基本形成了我国关于加强行政事业性国有资产监管和盘活利用提质增效的法律法规制度体系。永州市财政部门认真贯彻落实这些法律法规制度，自2018年末开始向上级财政部门报送行政事业单位国有资产管理报表，同时，向同级人大报告本级行政事业单位国有资产管理情况，充分发挥行政事业单位存量国有资产效益。经过几年的努力工作，取得了一定工作成效。

（一）资产管理体制机制方面。

一是根据湖南省有关配置限额标准文件，更新了《永州市市直行政事业单位通用办公设备和办公家具配置限额标准》；二是2021年3月起，永州市财政局根据《行政事业性国有资产管理条例》和《关于深化湖南省省直党政机关和参公事业单位国有资产管理体制改革的意见》（湘办〔2020〕2号）等有关文件精神，修订了《永州市市直机关事业单位国有资产管理办法》，以规范和完善市直行政事业单位资产配置、使用、处置、出租、出借、担保及资产信息化和资产收益的管理等；三是严格落实资产报废、报损审批手续，重点关注房屋、车辆、大型设备等资产处置。资产出租出借须按照“公开、公平、公正”的原则进行，并经市公共资源交易中心公开招租，防止国有资产流失。

（二）国有资产统计报告方面。

一是及时做好编报资产年报、资产月报工作，以动态形式有效夯实了国有资产报告制度的数据基础，推动了新旧会计制度的衔接工作和单位资产管理与财务管理的有效衔接。二是根据《湖南省财政厅湖南省住房城乡建设厅关于报送<公共租赁住房资产管理暂行办法>执行情况的通知》，联合市住建部门，共同完成了我市公共租赁住房资产情况的统计汇报工作。三是根据《中共永州市委关于建立市人民政府向市人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，起草了《永州市人民政府关于2020年度国有资产管理情况的综合报告》接受市五届人大常委会第四十四次会议审议。四是开展公路资产专项清查培训工作，积极与市交通局、市公路建设养护中心对接，按时完成我市公路资产专项清查工作。五是公共基础设施等行政事业性国有资产管理方面，行政事业单位资产管理信息系统已应用到全市各级行政事业单位，对全市国有资产实行信息化、动态化管理。

（三）资产管理信息化建设方面。按照省财政厅统一安排部署，《湖南省行政事业资产动态管理系统》均已应用到全市各级行政事业单位，对全市固定资产实行信息化、动态化管理。各行政事业单位均能较为熟练运用动态管理系统，做好固定资产的统计、报告、分析工作，定期公开公示资产分布情况和资产统计分析报告。通过资产管理系统，实现网络共享查询，对资产变动情况及时更新，全面、准确反映资产的总量、分布变动和资产使用情况；对异常情况及时核查，确保账账相符、账实相符、账卡相符，防止资产流失和资产的闲置浪费。

（四）摸清了国有资产家底规模。截至2022年12月底，全市行政事业单位国有资产总额（账面净值，下同）1470.23亿元，较上年增长-8.10%；负债总额154.97亿元，较上年增长-37.56%；净资产1315.26亿元，较上年增长-2.70%。其中，行政单位资产总额845.78亿元，事业单位资产总额624.45亿元。之所以出现资产负增长趋势，是因为根据会计制度核算进行权益法调整，调整总额414.64万元（事业性国有资产调减了414.64万元）。全市2022年的资产基本状况是：一是从国有资产区域分布情况看，市级单位资产总额75.20亿元，占总资产的5.1%；市以下单位资产账面总额1395.21亿元，占总资产的94.9%。二是从行政事业性国有资产的结构看，其中，流动资产158.65亿元，较上年增长-31.74%，占资产总额比重10.79%；固定资产157.82亿元，较上年增长-15.69%，占资产总额比重10.73%；在建工程66.49亿元，较上年增长21.28%%，占资产总额比重4.52%；长期投资3.24亿元，占资产总额比重0.22%；无形资产36.14亿元，较上年增长35.85%，占资产总额比重2.46%；公共基础设施1022.91亿元，占资产总额比重69.57%；政府储备物资0.60亿元，占资产总额比重0.04%；文物文化资产0.07亿元，占资产总额比重0.01%；保障性住房18.38亿元，占资产总额1.25%。三是从固定资产的构成情况看：其中土地、房屋及构筑物112.97亿元，占固定资产的71.59%（其中房屋10.38亿元，占固定资产的65.83%）；设备35.19亿元，占比22.30%（其中车辆2.84亿元，占1.80%，单价在100万（含）以上（不含车辆）设备13.13亿元，占8.32%）；文物和陈列品0.15亿元，占0.10%；图书档案2.04亿元，占1.29%；家具用具5.49亿元，占3.48%；特种动植物1.97亿元，占1.25%。这些统计数据，为政府澄清了行政事业性国有资产家底，也为政府管理行政事业性国有资产提供了可靠的数据支撑，同时，为盘活利用国有资产打下良好基础。（2020年至2022年三年间，永州市行政事业性国有资产的规模及变化总体情况见附件一所示）。

（五）资产使用收益处置取得阶段性成果。全市资产使用以自用为主，存在部分出租出借、对外投资等情况。全市认真贯彻落实省政府关于盘活国有“三资”工作的重要决策，部署加快推进行政事业单位各类国有资产盘活利用，提升资产盘活利用效率。始终聚焦“六类资源、五类资产、两类资金”，坚持“国有资源资产化，国有资产证券化，国有资金杠杆化”三大原则，把握“用、售、租、融”四种处置方式，按照“成熟一个、处置一个”的原则，以存量调控增量，分批分步切实做好盘活利用工作（永州市行政事业性国有资产三年来的使用、收益和处置情况如附件二所示）。一是行政事业性国有资产使用情况：截至2022年12月底，全市行政事业单位出租出借国有资产8,138.39万元，主要为房屋出租出借，本期新增出租出借国有资产4,352.01万元，主要为房屋出租出借；对外投资总额32,388.54万元（其中短期投资2.1万元，长期债券投资20,017.11万元；长期股权投资12,369.33万元），2022年度新增长期股权投资5笔，账面原值5,020.13万元。二是行政事业性国有资产处置情况：2022年度，全市处置国有资产694,226.47万元。从资产类别分析，固定资产569,619.73万元，占82.05%；无形资产124,014.71万元，占17.86%。从资产处置形式上分析，出售＼出让＼转让1,806.36万元，占0.26%；无偿调拨（划转）679,487.37万元，占97.88%；对外捐赠39.24万元，占0.01%；置换7.38万元，占0.00%；报废报损12,886.13万元，占1.86%；三是行政事业性国有资产收益情况：2022年度全市盘活资产总收益达10288万元，其中，全市出租出借资产收益3,366.52万元，对外投资收益5,782.23万元，资产处置收益1,140.78万元。

二、行政事业性国有资产监管盘活利用存在的问题及成因

总体上看，全市行政事业性国有资产盘活工作仍然处在中央部署要求，财政和主管资产部门推动、业务部门探索、单位提高认识与等待观望的阶段。我市目前的资产总体绩效、资产配置效率并不高。2022年的表现情况为：一是资产配置效率：全市人均占有办公室使用面积12.68平方米；人均占有通用设备数量2.5个；人均占有专用设备数量0.89个。二是资产使用效益：全市固定资产闲置率0.35%；固定资产待处置（待报废、毁损等）率0.49%；无形资产闲置率0.19%；无形资产待处置（待报废、毁损等）率0.46%。三是全市公共基础设施比上年减少2.21%，政府储备物资比上年增加6.43%，保障性住房比上年增加1.94%。存在的主要问题是：

（一）传统惯性思维难改变。长期以来形成的“重资金轻资产”“重购置轻管理”“重增量轻存量”的传统惯性思维在短期内很难改变，推进盘活利用工作的思想阻力依然存在。部分单位、工作专班及临时机构只重视资产的添置，不重视现有资产的有效利用，办公设备重复购置、资源浪费现象较突出。行政事业单位资产配置不均衡，闲置与短缺并存，运行效率偏低，单位之间共享共用和调剂机制滞后，国有资产资源的整体配置效率和利用水平不高，“老、小、散、弱”等现象突出，闲置低效国有资产资源在“沉睡”，无法充分发挥资源资产保值增值作用。

（二）部门单位利益难打破。行政事业性国有资产的所有权属于国家，管理权属于政府，部门单位掌握国有资产的占有和使用权。因此，部门单位之间甚至不同级次政府间调剂资产从理论上讲并不存在任何障碍，但由于行政事业性国有资产通常采用无偿调拨调剂，所以部门、单位没有积极性调出闲置资产；行政事业单位新增资产，用的都是财政资金，再则，大家都有“喜新厌旧”的心理，因此也没有积极性通过资产调剂来满足资产需求。个别部门、单位的利益格局难打破，跨部门、跨单位的调剂、盘活利用工作难度较大，部门单位间的推进进展不平衡。再则，国有资产管理机构通常难以掌握充分的资产调剂需求信息，由此影响到资产调剂工作的顺利开展。

（三）法规制度约束难硬化。个别配套制度尚不健全，制度执行链条存在薄弱环节，执行监督跟进不足，盘活利用工作要求硬性约束还不足，制度规范性及约束性仍有待提升。例如《指导意见》搭建起了行政事业性国有资产盘活工作的制度框架，明确了有关的任务要求，但操作层面的规则标准还有待细化。比如未明确“低效、闲置”资产的标准，未规范资产调剂、共享共用以及建立“公物仓”等流程步骤和决策机制，资产盘活情况与预算挂钩的具体机制也需要进一步明确等，导致部门单位所开展资产盘活工作处在无据可依的状态。系统化推进难统筹。一些地方的探索实践中，涉及与事业单位改革、国有资产管理体制改革等领域改革的关系处理问题，个别涉及顶层设计，统筹协调推进的难度大。

（四）市场化方式难应用。受市场发育不成熟、市场主体培育滞后等因素的影响，目前行政事业性国有资产盘活利用工作更多靠行政方式推进，一些市场化方式应用不够，即使使用了也较难推广应用。还有部分单位在资产出租时，因没有产权证而不能执行《永州市市直机关事业单位资产管理办法》中“由市公共资源交易中心实行公开招租”的规定，有的还存在“未经审批进行资产出租和处置”“出租收入收取不及时”的现象。

笔者认为，上述问题的产生原因有以下几方面：

一是思想认识不到位。行政事业单位人员对国家法律法规学习不够，认识有偏差，理解不到位。总认为资产是自己单位的，应由单位自己使用管理和支配，部门单位资产属于自己的“一亩三分地”，财政和政府机关事务管理部门来进行干预，调拨或者划转、置换资产，是不是管得太宽。因此，行政事业单位国有资产管理主体责任意识普遍不强，国有资产规范化管理上仍存在“重资金、轻资产”“重预算，轻资产”“重购置，轻管理”的惯性思维，部门、单位没有积极性调出闲置资产，也没有积极性通过资产调剂来满足资产需求。所以行政事业单位资产盘活利用工作存在难点和堵点。

二是资产基础工作仍然薄弱，管理水平不高。行政事业单位国有资产底数不清、资产使用状态未标注、具体使用人和管理人岗位职责不明确等问题仍然存在；尤其是国有资产系统与预算管理系统需要进一步打通，根据资产存量控制资产配置预算亟待坚实的数据支撑。我市经过近几年的多轮摸底清查，虽然比较系统地建立了行政事业性国有资产台账，但由于少数部门单位不重视资产的日常管理，资产管理与预算管理、财务管理、实物管理、价值管理衔接不紧密，国有资产底数掌握的还不精准。

三是职权配置不明确，管理体制机制不完善。比如《行政事业性国有资产管理条例》第五条规定：“国务院财政部门负责制定行政事业单位国有资产管理规章制度并负责组织实施和监督检查，牵头编制行政事业性国有资产管理情况报告。国务院机关事务管理部门和有关机关事务管理部门会同有关部门依法依规履行相关中央行政事业单位国有资产管理职责，接受国务院财政部门的指导和监督检查。相关部门根据职责规定，按照集中统一、分类分级原则，加强中央行政事业单位国有资产管理，优化管理手段，提高管理效率”。这一规定，一是部署了国务院财政部门和国务院机关事务管理部门等的职责，但部门之间如何协调相关职责以及财政部门监管效率如何保障提升等需要进一步明确。二是《条例》同时赋予财政部门和机关事务管理部门行政事业性国有资产管理的职能。如财政部门“制定行政事业单位国有资产管理规章制度并负责组织实施和监督检查”，机关事务管理部门“制定中央行政事业单位国有资产管理具体制度和办法并组织实施”。机关事务管理部门是实物管理还是价值管理，还是实现实物管理与价值管理相统一，资产管理与预算管理、财务管理相结合，没有明确。三是省市县的资产管理职责分工没有明确。这可能给基层单位具体执行带来一定困扰，二者如何齐抓共管，须进一步理顺、细化明确。目前，我市行政事业单位国有资产管理办法及配套具体制度尚未完善出台，深化国有资产管理体制改革相关文件的起草制定与国有资产管理审批职能划转不够同步，部分行政事业单位还未适应新的管理方式，“财政部门—机关事务管理部门—行政主管部门—机关事业单位”四层级的国有资产监管未形成有效合力。

三、完善行政事业性国有资产监管盘活利用的对策建议

（一）进一步提高盘活资产的思想认识，不断夯实管理基础。一是为持续提升行政事业性国有资产管理效能，更好贯彻落实《行政事业性国有资产管理条例》、《国务院关于进一步深化预算管理制度改革意见》以及财政部《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》等法规制度和我市即将出台的《永州市市直机关事业单位国有资产管理办法》等文件制度，进一步加大行政事业性国有资产法制宣传教育，强化行政事业性国有资产法律法规、管理制度的宣传培训，对市直行政事业单位负责人、财务会计、资产管理人员开展国有资产管理业务知识宣传培训，加快转变思想观念，牢固树立国有资产管理意识，达到人人了解资产管理、人人关注管理资产、人人参与资产管理；对盘活利用“三资”要高度重视，既要管资金又要管资产，有效提高行政事业单位资产管理干部队伍业务素质和工作水平，全面提升资产盘活积极性。二是不断夯实管理基础，完善资产日常管理的载体，积极配合省财政厅对目前资产动态管理系统的全方位提升和财政预算一体化系统的建设，促进资产管理工作愈加高效便捷，将资产盘活成效与新增资产配置预算挂钩，通过预算约束推动资产盘活利用。三是完善单位资产内部控制机制，督促部门和单位担起资产管理的主体责任，建立健全内控管理制度，进一步巩固国有资产清查成果，强化资产清查核实和评估确认，指导督促部门和单位及时处理资产盘盈、盘亏和资金挂账等事项，做到账实、账码、账卡、账证相符。加快推进容缺办证，开辟资产权证容缺受理绿色通道，把握“三个不冲突”（与国土空间规划不冲突、与生态红线和耕地保护红线不冲突、与重大基础设施项目不冲突）和“两个安全”（消防安全、质量安全），加快推进行政事业单位存量国有资产和闲置低效资产确权办证。进一步推动行政事业性国有资产全链条常态化监管。

（二）进一步加强监管，加大国有资产清查检查力度。要盘活存量资产首先需要摸清家底，掌握存量资产状况，资产所有权属要清。盘活存量资产可以通过存量资产管理与增量资产管理的紧密结合来全方位做好行政事业性资产管理工作。首先，要把闲置资产、资源找出来。市县财政部门和政府机关事务管理部门每年要定期或不定期地组织开展行政事业性单位国有资产全面或专项清查检查。按照全领域、全口径、全覆盖的要求，聚焦“六类资源、五类资产、两类资金”，比如城市资源的广告位、加油站点、停车位，保障性住房资产等，要见物就点、是账就查、不重不漏。坚持“一月一调度，半年一通报”，将部门单位的闲置资产、资源清理出来。其次，要把清理出来的闲置资产、资源，办理产权转移过户、产权登记手续，将资产、资源集中统一起来、统一管理；建立和实施政府公物仓管理，将闲置、超标、低效运转、可修复使用的资产、罚没物资、扣押物品统一纳入公物仓集中管理、调配使用。再次，是分门别类作出处置处理方案。（三）做好节约文章，统筹推进资产盘活利用。在全面清查各类资产资源的基础上，区分不同资产提出处置方案。通过自用、共享、调剂、出租、处置等多种方式，提升资产盘活利用效率，将沉睡资产变为增收活水，千方百计增厚基层财力，保持必要支出强度，为保障行政事业单位履职和事业发展、促进经济社会发展提供更加坚实的物质基础。一是强调资产配置“应当优先通过调剂方式解决”，能够通过调剂方式解决的，原则上应当申请调剂，单位存在大量闲置资产不调出，而仍然申请新购的，要作为财政部门监督检查的重点项目。二是对闲置和超标准资产，做到“用、售、租、融”多管齐下，能用则用、不用则售、不售则租、能融则融，全面盘活利用“三资”，加力盘活存量资产资源，优化配置盘活存量。三是建立资产盘活效益与预算绩效激励机制挂钩机制。完善配置预算规定。加快推进资产管理与预算管理、政府采购的有机结合，强化财政预算刚性约束，细化年度资产配置预算编审工作，进一步实现资产从“入口”到“出口”全过程规范管理。建议建立健全务实、有效的多层次、多样化资产盘活利用绩效评价体系，并与部门预算、转移支付、债务风险评估及债务预算等挂钩联动，切实激发盘活内生动力，形成盘活长效机制。四是进一步理顺运行机制。严格贯彻落实《永州市市直机关事业单位资产管理办法》，按照“财政、机关事务管理、主管部门、行政事业单位”四级监管机制明确的职能职责和工作程序，明晰责任边界，强化职责分工，密切协调配合，形成管理合力，加强行政事业性国有资产出租、处置的审批管理。通过纪检监察、巡察督查、审计监督和日常监管等多种方式，共同维护国有资产的安全完整。（四）不断完善法规制度，尽快出台资产盘活操作指南。《指导意见》具有指导性和原则性，为资产盘活利用提供了很好的改革、创新空间，其本身不是操作指引和实施手册。当然，各地及各行政事业单位在具体操作中因缺少具体参照，容易陷入观望或者打擦边球，产生风险隐患。建议各级政府和各单位积极探索，针对不同资产类型，不同盘活方式，细化符合法规制度要求和本地本部门行业实际的资产盘活具体实施办法或操作手册，推动资产规范、高效盘活。