第一部分 内容摘要
习近平总书记在党的十九届中央纪委四次全会首次提出将
财会监督纳入到党和国家监督体系。二十大报告指出，要强化财
经纪律约束，优化财会监督体系，履行财会监督职责。2023 年 2
月 9 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加
强财会监督工作的意见》，明确财会监督在整个监督体系中的重
要地位，财会监督在我国监督体系中起着基础性和支撑性作用。
为顺应财会监督政策新形势和新要求，山东省生态环境厅一直积
极探索财会监督优化路径，不断加强内部财会监督，提升财会监
督工作的质量和水平，严肃财经纪律，维护财经秩序，提高会计
信息质量，保证经济活动合法合规。山东省生态环境厅通过加强
顶层设计，构建了一个包含内部控制建设、全面预算管理、政府
会计制度三种治理工具，相互联系又各有侧重的内部财会监督体
系。内部控制以制度建设为基础，内部审计为抓手，重点领域监
督为着力点，逐步构建起完善的内部控制体系。2019 年，生态环
境系统垂直管理制度改革后，驻 16 市生态环境监测中心上划至
山东省生态环境厅并作为所属公益一类事业单位统一管理。为尽
快规范驻市监测中心财务管理、提高财务人员业务水平，山东省
生态环境厅财务处主动作为、提前谋划，积极改变财务管理模式，
加强对所属事业单位的监督指导和业务帮扶，由单纯的机关财务
转变为全系统财务，由省级“上传下达”转变为省市两级互助共
商共进步的新模式。
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山东省生态环境厅全面预算管理以业务为起点，预算嵌入业
务运行，实现业财深度融合。会计核算统一核算制度、统一核算
软件，加大会计核算检查力度，实现会计信息质量跨越式提升。
同时，强化人才建设，锻造出一支能力过硬，规范性强的财会监
督队伍。进一步运用好信息化系统，提升了信息化管理水平，保
证财会监督有效实施。通过以上方法措施，内部财会监督不断优
化，实现了监督全覆盖、全流程，以具有前瞻性的管理思路，做
到了源头管控，将风险防范于未然，有效实现了业财融合，真正
提升了内部管理水平。
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第二部分 案例正文
一、实施背景
（一）基本情况
山东省生态环境厅由厅机关和直属事业单位组成。主要从事
生态环境保护工作。落实省生态环境机构监测监察执法垂直管理
制度改革后，驻 16 市生态环境监测中心作为山东省生态环境厅
所属公益一类事业单位统一管理，山东省生态环境厅所直属的事
业单位由原来的 9 家增加至 25 家，其中：公益一类事业单位 24
家，公益二类事业单位 1 家，均实行全面预算管理。
（二）财会监督管理状况分析和存在的主要问题
1.财会监督管理状况分析
山东省生态环境厅现阶段所管理的下属单位数量高达 25 家，
各单位业务内容不同，内部管理水平存在差异，财会人员业务能
力水平不均衡，原有财会监督集中于收支审计等外部监督，内部
财会监督效能有限，存在监督体系不健全，制度建设不完善，监
督人员能力待提升等各种不足。近几年山东省生态环境厅为提升
财会监督工作的质量和水平，严肃财经纪律，维护财经秩序，提
高会计信息质量，保证经济活动合法合规，一直积极探索内部财
会监督优化路径，取得了一定成效。
2.内部财会监督存在的主要问题
山东省生态环境厅分析内部财会监督薄弱环节，发现内部财
会监督存在的主要问题有：一是内部控制体系建设亟待完善，监
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督制度保障不到位。部分事业单位内部控制制度系统性和完整性
不足，内控措施和执行程序表面化、形式化问题严重，内部审计
监督缺位，影响财会监督效能。二是业财融合不深入，财会监督
的全面性和精准性不够。部分单位财务工作重心在资金拨付、预
算控制、会计核算等方面，预算编制并未真正延伸到业务前端，
在业务活动事前决策、事中执行、日常预警监督环节比较薄弱，
未实现事前、事中、事后全过程监督，财会监督的全面性明显不
足。同时，财务与业务部门沟通协调力度不够，信息不对称，特
别是政府采购、国有资产等高风险重点领域和合同签订等关键环
节，财务监管不够精准，风险防范不到位。三是会计核算水平参
差不齐。各单位会计核算软件不统一，核算细化要求不一致，会
计信息质量受限于财务人员水平。部分单位的财务人员配备不
足，存在非财会专业或非专职情况，专业技术能力欠缺，导致原
始凭证审核不严，会计核算不够规范，存在年末未及时清理核实
收支数据，造成决算报告、资产报告、政府财务报告编制不准确
等问题。
（三）内部财会监督的目标和整体思路
1.内部财会监督的目标
加强内部控制建设，推动全面预算管理，规范会计核算，构
建内部财会监督体系，严肃财经纪律，维护财经秩序，提高会计
信息质量，保证经济活动合法合规，提升内部管理水平，更好发
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挥财会监督效能，促进生态环境保护事业健康有序发展。
2.内部财会监督的整体思路
加强顶层设计，构建一个包含内部控制建设、全面预算管理、
政府会计制度三种治理工具，相互联系又各有侧重的内部财会监
督体系。加强人才队伍建设，提升信息化管理水平，保证财会监
督有效实施。
内部财会监督体系
二、实施过程
（一） 组织架构
山东省生态环境厅由行政单位厅机关和 25 家公益事业单位
组成，山东省生态环境厅作为主管部门对直属事业单位依责监
督，负有归口管理责任。
（二） 人员组织安排
山东省生态环境厅专门设立财会监督工作领导小组，省厅财
务处负责内部财会监督牵头组织工作，充分发挥相关职能处室在
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财会监督中作用，同时职能处室按照管控职能，对直属事业单位
归口管理，形成财务牵头，各方共同参与的财会监督新格局。
（三） 具体实施过程
1.建章立制完善制度体系，建立健全内审监督管理体系，推
动内部控制建设，营造良好内部监督环境。内部控制是行政事业
单位治理的基石，要加强内部控制建设，夯实财会监督基础，筑
牢监督根基。
1.1 建立并运行完善的内部控制制度。内部控制制度能够有
效促进单位建立健全权力运行的制约和监督体系，用制度限制权
力的滥用。内部控制制度健全并得到有效运行，单位就具备良好
的内部监督环境，便于其他监督工作的开展。山东省生态环境厅
各单位结合具体业务情况，通过将外部政策规范要求对标内部制
度规程，查找风险点并及时修订的模式，修订财务管理制度、固
定资产管理办法、政府采购管理办法、合同管理办法等一系列内
部制度，其中厅财务处牵头修订制度 9 项，指导 25 家直属事业
单位修订财会制度 30 余项，逐步构建了完善的、切实可行的内
控制度体系，建立健全了财会监督制度体系，使财会监督工作有
据可依，有章可循，推动和保障财会监督工作的开展。
1.2 内审常态化，督促制度落地，做好内部监督。切实发挥
内审功能优势，聘请专业第三方开展审计，结合往年审计和自查
情况，对单位整体业务活动、内部控制、风险管理的适当性和有
效性进行评价，确保财务收入、财务成本等业财数据客观、真实、
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准确。按照工作规划，定期开展年度内部财务收支审计，对上年
度收支情况进行全面审查，从而真实准确地掌握单位年度运营情
况，避免存在长期瞒报涉嫌违法违规的会计行为，保障其规范运
行。除此之外，还注重开展离任审计、专项审计。就离任审计而
言，关键领导职位调整时，对其在任期间的工作业绩情况进行审
计评估，主要结合经济数据开展评价；就专项审计而言，主要可
以结合当年工作重点展开，重大项目、绩效管理、政府采购、往
来款项等都可以作为侧重点。内审发现的问题及时上报，使省厅
对各单位的情况有直观了解，给出整改时间表，督促各单位限期
整改，要求“举一反三”，建立长效管控机制。例如，内审人员
曾发现有单位差旅住宿费顶额报销，职业敏感性对此产生质疑，
通过互联网报价查询和电话问询，发现存在餐费转嫁计入住宿费
情况。以此警示各单位，要求公务出行住宿费务必真实，不可虚
报，实际住宿价格不可与网络报价差距过大。内部审计常抓不懈，
见微知著，时常警醒督促各单位加强内部管理。
1.3 抓实重要领域监督，防范财务风险。一是加强政府采购
管理监督。严格执行政府采购招投标制度，完善单位采购事项的
内部决策机制，加强采购需求和采购方式的管理，重大项目采购
事项提前做好前期论证和需求调研。完善政府采购信息发布审核
机制，依法公开政府采购信息。加强政府采购项目履约管理，规
范做好政府采购合同的签订、备案、公示、变更等工作，规范单
位政府采购行为。开展系列政府采购督导检查，如政府采购及招
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投标专项整治工作，对招投标项目现场重点检查，发现问题及时
反馈，限期整改，同时形成问题清单，警示各单位，避免同类问
题再次出现，有效规范了各单位的政采程序。二是加强资产管理
监督。严格执行国有资产配置管理相关规定，不超标准配备办公
设备、不随意报废更新办公设施，鼓励跨部门调剂使用资产，使
国有资产合理配置和有效使用。优化资产管理流程，加强资产登
记入库、累计折旧、资产出租出借处置等全流程监督，确保账簿
与资产管理信息系统数据一致，完善台账管理。切实做好资产清
查，了解货币资金、往来款项、实物资产现状，及时调整资产管
理系统资产状态信息，维护资产安全完整，做好国有资产报告工
作，准确反映固定资产实际状况，提升国有资产管理水平。三是
加强合同管理监督。加强合同管理和跟踪履行，强化对合同签订
内容和支付条件的审查，严格依据符合法律法规规定的合同或者
协议支付资金，切实防范合同执行风险，确保财政资金安全高效
使用。四是加强资金支付管理监督。严格执行预算管理和国库集
中支付的有关法律法规，不虚假列支、不擅自改变预算支出用途，
严格开支范围和标准，规范财政资金支付行为，确保支出行为合
规、票据真实有效、审批手续和附件齐备，保障资料的真实、有
效、充分、清晰。
此外，积极开展内部控制培训，加强内部业务交流。为提升
内部控制建设质量，系统内定期开展内部控制建设培训，及时传
达最新内控规范要求，总结分析内部控制建设不足之处，督促内
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控措施实施和执行程序规范，进一步提高各单位内部管理水平，
加强廉政风险防控机制建设。
2.推进业财融合，做好全面预算管理，实现资金全流程财会
监督。预算管理贯穿单位资金管理的全过程，即涉及资金配置，
也评价资金的使用效益。年度预算要求财务部门必须与业务部门
联合编报，不断加深业财融合，做好项目事前评审，对资源配置
的必要性、可行性、经济合理性进行充分分析论证和事前把关。
预算批复后，严格预算执行，加强财务会计与经济业务的高效融
合和协作支持机制，财务人员在业务开展前，参与经济决策事项
研究，如资金使用，资产购置、出租、出借、处置等，为决策提
供有力支持和分析，预判问题、提出对策，提高财务监督的效率。
同时预算绩效管理本着“花钱必问效、无效必问责”的理念，依
托省本级项目预算绩效管理信息化模块，通过绩效目标设置、绩
效运行监控、绩效评价和绩效结果运用，对资金的使用效益方面
进行监督。预算绩效管理全覆盖，重点项目开展事前绩效评估，
增强预算决策的科学性；事中监控及时纠偏，对苗头性、趋势性
问题做到早发现、早预警、早纠正，推动绩效目标如期实现；事
后做好绩效评价，并根据绩效评价的结果挂钩绩效考核和预算资
金分配。
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预算管理流程图
3.贯彻实施政府会计制度，扎实会计核算，做好日常财会监
督。
3.1 落实落地政府会计制度。政府会计的核算内容以及提供
的报告信息不仅全面反映政府资产负债、收入费用、运行成本、
现金流量等财务信息，也可以反映财政资金使用、职责履行、绩
效等结果情况，为加强资产负债管理、改进绩效监督考核、防范
财务风险等提供支持。贯彻实施政府会计制度，完成新旧制度衔
接，开展系列政府会计制度培训，理论与实操相结合，同时搭建
交流平台，展开问题大讨论和经验分享活动，快速补充财务人员
相关知识储备，提升业务技能水平。
3.2 统一核算软件，实现财务信息口径一致化。为解决 16 市
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监测中心上划后会计人员缺乏，会计核算不规范的问题，在充分
调研的基础上，山东省生态环境厅开发了 GS 新会计制度财务核
算系统，实现了统一会计流程、统一记账规范，统一账务信息管
理，2021 年又率先争取成为全省预算一体化系统会计核算模块运
行首批试点单位，依托智能化的浪潮 GS7.0 核算系统和预算管理
一体化系统进行账务核算，会计核算以政府会计制度为准绳，科
学编制预算，严格报销审核，精准对应预算指标，实现会计核算
凭证生成、账簿登记、财务报表编制自动化，提高会计工作效率。
加强凭证、账簿审核，保证了会计资料真实性、完整性，切实提
高了会计信息质量。上级部门可在线监控财务数据，异常支出及
时预警。
3.3 加强会计核算核查，提升会计信息质量。会计人员要严
格按规定设置科目，及时登记入账，并将数量、金额等详细在明
细账簿进行反映，定期盘点，确保账实相符。加强对财务报告、
财务报表编制审核，全面清理核实各项业务，确保收支真实、数
额准确、合规，保证财务报告信息正确、完整、可靠和相关性。
山东省生态环境厅统一开展对单位财务管理情况的常规检查和
专项检查，委托专业第三方机构审计会计核算情况，纠错防弊，
进一步提升财务监督效能。
4.加强人才队伍建设，多措并举提升财会监督工作人员综合
素质。一是创新内部培训师制度。选拔 10 名财会骨干组建内部
培训师团队，研究疑难会计实务问题并宣讲会计法规，连续 4 年
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组织财务人员开展业务能力提升培训班，搭建沟通桥梁，以案说
法，增强工作人员法制意识，规避潜在财务风险，形成自我约束
强，知敬畏、存戒惧、守底线的团队工作氛围。二是打造人才帮
扶梯队。针对垂改后直属单位多、分布在 16 市，集中学习有困
难的实际，组建 6 个帮扶小组，结对子，搞共建，手把手指导、
面对面传授、实打实操作，在有效实施政府会计标准体系、提升
预算绩效管理质量等方面发挥辐射引领作用。三是建立工作奖惩
机制。厅党组高度重视财务管理工作，在修订财务管理制度时明
确了激励措施。2022 年起，每年对表现突出的财务会计人员通报
表扬，形成“比学赶超”的良好氛围，2021 年-2023 年 6 人通过
高级会计师考试，1 人入选省直会计业务师资团队，实现了财会
人员素质提档升级。
5.善用信息化技术手段，创新财会监督路径。为提高管理效
率和透明度，适应现代化管理的需求，要善用信息化技术手段。
5.1 积极上线“公务之家”报销平台，差旅费实现电子凭证
网上报销。作为首批试点单位率先启用“公务之家“，实现公务
出差网上申请、审批、报销，火车票、机票、汽车票及住宿宾馆
网上预定，国库集中支付还款及会计档案电子化存储的全流程电
子化闭环管理，提高了工作效率，降低了运行成本。
“公务之家”网上报销给公务出行带来了巨大变化。一是网
上审批取代纸质审批。传统的纸质签字审批，繁琐低效。APP 网
上审批，突破时空限制，灵活高效。二是线上消费取代线下消费。
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以往车票、住宿费等均为线下消费，公务卡管理不好落实。现在
实现了公务卡网上支付，不仅方便快捷，而且规范了公务卡使用。
三是电子凭证报销取代纸质贴票报销。以前报销贴票反复计算，
繁琐、低效。电子凭证报销实现全流程电子化，轻松便捷。四是
自动化审核取代人工审核。以往人工审核时，票据真伪难查验，
违规风险难知晓。现在自动化审核，超标、逾期、地址不符、行
程冲突都会有提示，提高了审核准确性。五是云端电子存储取代
铁皮文件柜存档。以往铁皮柜、档案库，高成本，数据备份费时
费力。电子凭证云存储，低成本、多点备份、可靠性高。
自动化报销审核，不合理预警
“公务之家“的推行，有效解决了差旅费报销中事前未审批、
超标、逾期、地址不符、行程冲突等各种问题，以智能化的手段
督促公务出行事前在线审批、事中在线变更、事后规范化报销，
提高了管理效率和透明度，降低了管理成本。
5.2 积极推进预算管理一体化改革，率先将预算管理一体化
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系统融入到全面预算管理的整个流程，实现了财会监督模式的创
新，预算管理一体化系统中预算编制、预算执行、资产管理、政
府采购、会计核算等模块均得到有效应用。预算编报以业务为起
点，做好项目库储备和预算上报；预算批复后严格执行预算指标，
根据业务进度提交月度用款计划；资金支付信息直接生成会计核
算凭证，实现了预算信息流转的一体化，可追溯，可监督。
5.3 积极实现绩效管理全流程信息化，开发省本级项目预算
绩效管理信息化模块。省本级项目预算绩效管理信息化模块将预
算线上申报延伸至机关各处室和各直属事业单位，实现了所有项
目绩效目标申报、绩效运行监控和绩效自我评价的线上管理，有
效提升了预算编报和绩效管理的科学性、准确性。
（四）实施过程中的困难和解决方案
在实施过程中，山东省生态环境厅积极探索内部财会监督优
化路径，取得了一定成效，但也遇到一些困难。
1.现有条件不足，限制了内部财会监督的效能。受现有财会
监督人力、物力、时间、信息等条件限制，一定程度地影响内部
财会监督效能。为解决条件限制，一是整合财会监督队伍，大力
提升财会监督人员综合素质。加大对现有财务人员的管理力度，
出台财务人员管理制度，提升财务人员财会监督意识；大力加强
财务人员培训，提升财务人员财会监督综合能力，奖优罚劣，形
成积极向上团队氛围，增加财会监督队伍凝聚力和向心力，培养
出一支服从管理，能力过硬的财会监督队伍。二是运用好财政信
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息化系统，提升信息化管理水平。积极争取差旅电子凭证网上报
销平台和预算管理一体化平台试点单位，利用财政信息化平台，
提升财会监督内部信息化水平。
2.内部财会监督与其他各类监督贯通协调不足。以往内部财
会监督与其他各类监督信息沟通少、成果共享难。为解决此问题，
积极探索贯通协调有效路径，选派财会业务骨干参加山东省生态
环境厅巡视巡察、监督检查、内审监督等系列活动，增强了监督
的协同性和联动性，实现了信息沟通、协同监督和成果共享。
三、实施成效
财会监督体系建成后，众多单位不再各行其是，有效提升了
财务管理水平，规范财务收支，降低了财务风险，提高资金使用
效益，提升会计信息质量，促进生态环保事业的有序健康发展。
（一）财会监督全覆盖，全面提升内部管理水平。财会监督
不再局限于经济活动及财务管理的合规性，拓展到推动政策有效
落实、内部管理制度修订、单位履职质量提升、资金资产使用规
范、干部任用管理考核等方面。搭建的财务管理、政府采购管理、
绩效管理、资产管理等内控制度体系，成为单位工作的依据和指
引，整体提升内部管理水平。
（二）财会监督防线前置，增强前瞻性，实现源头管控，防
范风险。通过内部控制，编制内控手册和实操流程图，定期开展
风险评估，及时发现管理漏洞，签订廉政风险责任状，防范于未
然，营造良好管理环境，有效降低财务风险，提升了单位管理合
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规性、资产安全性、会计信息真实完整性。预算编报以业务为起
点，采用零基预算模式，根据业务活动目标匹配资金，采用目标
成本和责任成本管理模式，从源头管控支出，实现资金科学配置。
绩效管理方面，建立了贯穿事前、事中、事后的全过程绩效管理
链条，如 2021 年事前开展项目评审 124 个，涉及资金 8.5 亿元，
共核减资金 4.13 亿元，核减比率达到 48.6%；新出台重大政策和
项目开展事前绩效评估 22 个，涉及资金 0.78 亿元，提升财政资
金使用配置效率，提高了绩效目标设置合理性，明确了履职重点
和项目考核方向；事中做好实时绩效监控，对预算执行率和绩效
目标完成情况“双监控”，对监控中发现的管理漏洞和绩效目标
偏差，及时采取针对性措施纠正，动态调整资金使用方向，提升
资金使用效益；事后开展绩效评价，自评为主，对重大政策和项
目委托第三方开展重点绩效评价，绩效评价结果与预算安排挂
钩，绩效好的项目优先保障，绩效差的项目通报，并视情况处理，
低效和无效资金一律压减或取消。扎实的绩效管理工作使山东省
生态环境厅在 2021 年度山东省省直机关服务高质量发展绩效考
核工作中得分排名省直部门前 30%，获得“优秀”等次。此外，
通过依托预算管理一体化系统，定期通报会计核算的实时性和准
确性，规范资金使用。由此可见，财会监督不再局限于事后监督，
而是向绩效性、效益性监督扩展，实现对问题早预防、早发现、
早处置。
（三）财会监督全流程，推动业财深入融合。财会监督贯穿
决策机制、资金分配、资金运转、资金效益等各方面，财务管理
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移到业务前端，通过制定规范化、标准化管理流程，以预算管理、
政府采购管理、资产管理等为切入点，充分利用数据分析工具进
行数据分析和业务洞察，把握业务流程的关键控制点和潜在风
险，并针对性改进，切实提高财会监督效能，配合其他监督形式
更高效地履职尽责。
（四）锻造素质过硬的财会监督队伍。在财会监督工作中，
奖优罚劣，引导积极向上氛围，于工作实践中锤炼，于理论培训
中提升，原本业务水平参齐不齐的财务队伍，快速成长为一支反
应迅速、能力过硬、服从安排的高水平财务类环保铁军。
（五）财会监督信息化管理水平提升。先后启用“公务之家”
差旅费电子凭证网上报销平台、预算管理一体化系统、省本级项
目预算绩效管理信息化模块，理论配合和实操演练促使财务人员
快速上手，增加了会计信息的透明度、可信度、可追溯性。
四、经验总结
（一）注重制度建设。内部控制建设、全面预算管理和会
计核算都需要完整的制度体系做支撑，通过制度划分工作职责，
明确工作流程，推动财会监督工作落实落地。山东省生态环境厅
紧跟最新财规要求，结合业务实际，不断更新修订各项制度，搭
建起既具共性标准又各具特色的制度体系，既指引了工作开展，
又奠定了财会监督的根基。
（二）注重人才培养。制度的制定、政策的落地、信息化系
统的启用等各项财会监督措施，归根结底需要专业化的财务人来
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实现。要加强财会监督人才教育培训，提升专业能力和综合素养，
完善财会监督人才激励约束机制。山东省生态环境厅每年组织开
展线上线下各类财会培训，同时鼓励财务人员积极参加省会计学
会等机构举办的业务培训，督促做好继续教育，财务队伍中级会
计师和高级会计师不断增加，人才队伍向专业化、高端化发展。
（三）善用信息化平台。信息化系统，可以科学高效汇总、
整理、分析数据和信息，使原本零星分散的数据集中化、系统化，
使原来依靠人工、费时耗力的计算、分析工作智能化、高效化。
各单位积极使用差旅电子凭证网上报销平台和预算管理一体化
平台，全面完善信息，提升分析数据准确性、时效性，有效提高
会计信息质量，全面提升了财会监督的效率