近年来，中央建筑企业一方面积极贯彻落实国家深化国有企业改革的精神，推进国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股，通过市场化等方式入股非国有企业；另一方面积极参与基础设施投资项目以及“走出去”参与“一带一路”沿线国家基础设施投资建设，企业实现快速发展，经济效益也得到提升。但随着包含参股在内的投资活动越来越多，管理难度越来越大，投资风险也日益显现，成为影响中央建筑企业健康发展的主要因素，是企业管理者必须积极面对并加以解决的重要难题。

强化参股监督管理是国家层面深化国有企业改革的重要举措、国资监督层面管资本增活力的有效途径、行业层面风险管控的客观需要、中央建筑企业集团层面高质量发展的内在要求。加强包含参股在内的投资监督管理，防范参股风险是中央建筑企业集团建设世界一流企业的必然要求。笔者以《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(国发[2015]54号)和国务院国资委印发的《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》（国资发改革规[2019]126号）等文件为背景，结合中央建筑企业集团实际，从总体思路、原则、内容和保障措施等方面构建多维度参股管理监督体系。

构建中央建筑企业集团多维度参股管理监督体系的总体思路是“一核心、一主线、八维度、三保障”（如图1所示），即“以问题为导向、以创新提升解决问题能力为核心”；遵循“坚持促进发展和监管规范两手并重、两手都要硬，对参股企业必须做到派得进关键人员、管得住重大决策事项、控得住参股风险、防得住‘只投不管’的参股投资，确保国有资产保值增值”这条主线；深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，构建包含“战略先行、制度健全、决策科学、派得进人、监管严格、回报合理、退出顺畅、追责问责”八个维度的参股管理监督体系，从加强组织领导、筑牢内控体系和坚持人才培养三个方面提出多维度参股监督管理的保障措施，实现规范参股管理，强化监督问责，增强中央建筑企业集团经济创新力、竞争力和抗风险能力，实现投资回报价值最大化，有效维护国有资产安全。

一是增强活力和强化监管相结合。这是参股管理必须把握的重要关系，增强活力是做强中央建筑企业集团的根本要求，加大参股投资力度，带动设计施工等主责主业增长，是中央建筑企业集团发展的源动力；加强监管是中央建筑企业集团参股投资的重要保障，要切实做到两者的有机统一。

二是内部监管和外部监管相结合。这是参股管理必须遵循的基本原则，内部监管包含对参股企业运行监测、财务决算审核、“三会”议案审查和产权管理等；外部监督是中央建筑企业集团选派人员到参股企业行使股东权利等。两者相辅相成，共同形成监管合力。

三是集中管控和分级管控相结合。这是参股管理需要采用的科学方法，集中管控是中央建筑企业集团参股风险防范的核心；分级管控是中央建筑企业集团参股管理的落脚点，两者缺一不可。

四是依法合规与责任追究相结合。这是参股管理必须坚持的基本要求，依法合规是中央建筑企业集团参股管理的底线；责任追究是强化中央建筑企业集团参股管理的手段，两者是互补与递进关系。

（一）强引领，明确企业参股投资方向

投资活动必须符合企业整体发展战略并纳入规划管理，因此，强化战略引领，制定包含参股在内的投资子战略有助于承接企业发展规划，进一步明确包含参股在内的投资发展战略、发展方向和重点任务。

一是以投资质量和效益为中心。以参股投资带动全产业链协同发展，不仅有利于中央建筑企业集团提高市场占有率，新增优质资产，提高经济效益，还有利于合理利用和配置有限资源，优化完善产业布局，促进企业健康有序发展。中央建筑企业集团在“十四五”发展规划的基础上可制定基础设施投资业务“十四五”规划，注重投资质量和运营效率，以获取可观、持续的现金流，实现自我造血、循环发展；除保持传统优势设计施工等主责主业增长外，有计划开拓新型参股投资领域，如绿色低碳、生态环保、资源利用等。

二是严格管控总量。中央建筑企业集团应积极响应国家有关基础设施投资建设改革变化要求，按照财政部办公厅《关于规范政府和社会资本合作PPP综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）和国务院国资委《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管[2017]192号）以及财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金[2018]54号）等文件要求，加强监督，规范操作，按规定投资PPP项目，严格控制投资规模。中央建筑企业集团必须做好内部风险隔离，明确所属二级子企业开展PPP业务规模的上限不得推高整个集团合并层面资产负债率管控目标；对资产负债率高于85%或近2年连续亏损的所属二级子企业不得单独投资PPP项目，确需投资时须与系统内满足资产负债率和盈利要求的其他二级子企业联合投资。

（二）建制度，规范参股投资管理行为

一是制定专门的参股监督管理制度。大部分中央建筑企业集团在国企改革三年行动中已制定参股监督管理办法并实施，办法涵盖参股监督管理机构与职责、组织实施、决策管理、股权处置及投资退出、监督与追责等方面。还未建立参股监督管理相关办法的中央建筑企业集团应抓紧制定完善，促进企业参股管理制度化、规范化。

二是系统梳理建体系。对已有的涉及参股管理的相关制度条款进行系统梳理，对存在不符合管理要求和相互矛盾的内容进行修订，对存在管理制度空白的及时补充完善，形成一个基本制度和N个支撑或配套制度的全过程监管的参股管理体系。中央建筑企业集团应结合国务院国资委《中央企业投资监督管理办法》《中央企业境外投资监督管理办法》等办法，制定《投资监督管理办法》《境内基础设施投资监督管理办法》《房地产投资监督管理办法》《境外基础设施投资监督管理办法》《控股子公司、参股公司的股东（大）会、董事会、监事会议案审查管理规定》《委派的外部董事监事监督管理办法》《投资项目后评价管理办法》《境外投资财务管理规定》《产权管理办法》《产权转让管理规定》《资产评估管理规定》《产权登记管理规定》《违规经营投资责任追究实施办法》等与参股监督管理相关，涵盖参股管理事前、事中和事后监管的支撑制度体系。

三是配套制定监管承接制度。所属二级子企业按照“谁投资、谁负责”的原则履行参股管理监督职责，有效承接中央建筑企业集团监管办法，结合本单位实际和监管的需要，制定相关参股监督管理承接落实制度。中央建筑企业所属二级子企业应制定《对外参股股权投资监督管理实施细则》等管理制度，明确监督管理职责和分工、决策和审批流程等；对现有的涉及参股监督管理的相关制度条款进行系统梳理，对不适用条款进行修订和完善，形成一套适用所属二级子企业的参股监督管理制度体系。

（三）慎决策，控制参股投资源头风险

一是把好决策审批关。中央建筑企业集团参股投资决策由经理层拟定工作建议方案，党委常委会前置研究讨论，董事会决策，授权管理层级只限本级和二级子企业，超过一定额度纳入“三重一大”管理，由中央建筑企业集团总部决策。有的中央建筑企业集团明确本级及所属子企业参股（不论参股金额或持股比例大小）须由集团总部统一决策，未经决策不得投资；参股投资项目一般以所属二级子企业为投资主体，由二级子企业董事会审议通过，上报集团总部履行决策审批程序；集团总部投资管理部门牵头组织对所属二级子企业参股投资方案进行评审，项目评审通过后，视出资金额或权属投资规模及预期收益指标，投资管理部门负责草拟项目上会议案，提交相关决策会议进行审议，并根据决策结果向投资单位反馈审议意见、办理项目批复。特别新设法人的参股，严格甄选合作方，对有民营企业、民营资本和自然人合资合作的项目慎重决策。

二是把好尽职调查关。参股投资项目尽职调查是实施投资项目的起点，事关中央建筑企业集团参股投资能否带来预期回报。基于此，中央建筑企业集团应要求相关投资单位对拟参股的项目进行认真细致的尽职调查，可通过各类信息平台、第三方调查等方式审查参股企业和其他股东性质、资质、信誉，必要时可聘请会计师事务所、律师事务所等中介机构进行财务、法律、风险防范等方面的咨询和评价。

三是做好参股投资风险分析。参股投资风险分析重点是查找项目可能存在的各类风险，明确哪些风险是可以防范的，哪些风险是通过环境变化可能会发生转移的，哪些风险是无法避免但通过制定严格的应对措施可以化解的。对投资单位拟受让股权的参股投资，需对参股企业的股权结构、经营和管理现状、近三年财务状况、未来发展目标和盈利能力、股权受让方案、主要风险及应对措施等进行全面分析；对投资单位拟增资扩股的参股投资，还应关注参股企业近三年盈利和分红情况，明确增资资金使用计划，分析增资扩股后参股投资单位实际权益。

四是把好可行性研究报告编制关。项目可行性研究报告是参股决策重要依据，编制前应结合参股投资风险分析，对拟参股企业的市场前景、投资必要性、交易结构和持股比例及治理结构合理性、经济和技术可行性、风险可控性、投资退出机制等进行充分论证。

（四）派人员，行使参股国有股东权力

中央建筑企业集团所属的投资单位根据参股项目批复组织实施，其中一项重要工作就是向参股企业选派人员，这是有效行使国有股东权益的前提。

一是把好选派人员任职关。投资单位按照《公司法》等法律法规，依据参股公司章程约定，向参股企业选派人员一般从中央建筑企业集团总部部门负责人、所属子企业领导班子成员或部门负责人中产生，应具有较高的政治素质、强烈事业心、履行岗位职责所必需的专业知识等。

二是把好选派人员聘用与解聘关。由投资单位人力资源部门根据参股公司章程约定和法人治理结构需要，提出拟任股东代表、董事、监事或重要岗位人选及任职参股企业的建议方案，履行相关用人程序后，按照规定办理外部董事、监事派出、聘任等手续；对因工作原因调整解聘的，解聘程序参照选聘执行。选派的股东代表、董事和监事兼职不得超过5家；董事长、经理层和财务管理等关键人员须为专职，常驻参股企业；选派人员在同一参股企业中累计最长任期不得超过2届或6年，期满时应进行轮换。

三是把好选派人员履职尽责关。选派人员应遵守法律法规和投资单位相关规定，对投资单位负有忠实和勤勉义务，依法行权，督促参股企业依法合规经营，维护股东权益；在收到参股公司拟召开股东（大）会、董事会、监事会通知及相关材料后，相关选派人员提出初步审查意见报送投资单位，投资单位组织开展对议案审查，根据审查结果按决策权限报领导审批或履行相关决策程序后，授权选派人员行使表决权。会议结束后，选派人员应及时将会议审议及表决结果报送投资单位，并将会议材料转主责部门存档。

四是把好选派人员管理关。投资单位董事、监事会办公室是管理外派董事、监事的主责部门，定期组织对选派人员进行法律法规以及参股管理相关知识培训，提升选派人员的监管水平；选派人员每季度末向投资单位书面报告履职情况及参股企业生产经营和财务状况，提出相关意见和建议，按照干部管理权限，每年年底选派人员向投资单位职工代表大会或人力资源部门述职，由其负责对选派人员进行考核评价，考核不合格或未能有效维护股东权益的选派人员，投资单位履行相关程序后及时撤换解聘。因选派人员对参股企业重大情况、重大问题未报告、未及时报告或报告严重失实导致投资单位遭受损失的，应追究其责任。

（五）严监管，守住参股投资风险底线

一是严格财务监管。中央建筑企业集团所属投资单位相关职能部门人员及时通过选派人员或其他途径了解和掌握参股企业生产经营、财务数据等情况，协同选派人员共同对参股企业的经营状况进行分析，查找有无异常情况；对因持股比例小、无选派人员到参股企业的，投资单位的董事、监事会办公室应牵头与参股企业建立日常工作联系机制，负责获取参股企业年度报表及生产经营等情况，发现异常及时剖析原因、查找根源。对于发生较大亏损、关联交易占比高、无动态应收账款金额大且账龄长以及拟变更实际控制人或重要股东、对外重大投融资和担保、拟变更年报会计师事务所等事项，应加大风险排查力度，及时采取应对措施，防止发生参股损失。

二是守住风险底线。中央建筑企业集团应规定投资单位参股新设公司时不得对参股企业其他股东出资提供垫资；对原有参股企业增资扩股、降低持股比例或退出参股时，必须履行资产评估备案等程序；在PPP项目股权合作中，不得为其他方股权出资提供担保、承诺收益；项目债务融资需要增信的，原则上应由项目自身权益、资产或股权投资担保。不得新增因持股比例小按参股公司章程约定无权选派人员的参股投资项目。

三是规范产权管理。中央建筑企业集团各级企业根据国务院国资委《国家出资企业产权登记管理暂行办法》规定，对包含境内外全资、控股和参股企业在内的所有占有、变动和注销产权都必须在“国资委产权管理综合信息系统”逐一登记、应登尽登。同时，有条件的中央建筑企业集团可开发产权登记核查模块，通过定期与内部投资管理信息系统、财务共享服务信息系统、财务报表信息系统，以及国务院国资委国资监管平台等信息系统建立互联互通机制，实现对中央建筑企业集团范围内所有产权登记数据的自动核对，自动出具核查报告，核查发现产权登记是否存在及时性、准确性和完整性等问题以及参股权取得、转让是否存在应履行但未履行资产评估备案、进场交易程序等问题，确保国有权益得到充分保障。

四是加强内部协同监督。中央建筑企业集团总部在对所属子企业开展巡视巡察、内部审计、财务监察等各类检查中，应将企业负责人任期内存量和新增参股投资决策程序是否合规、手续是否齐全、监管是否落实等列入重点检查或审计内容，逐项检查，不留死角，形成监管合力。

（六）重回报，加强参股投资价值管理

一是明确参股投资回报目标。中央建筑企业集团应将参股投资分为拉动型和战略型参股投资，拉动型参股投资考虑股权增值、股息和分红、直接拉动的生产经营利润后，股权投资税后财务内部收益率不得低于5年期以上贷款市场报价利率的2倍；战略型参股投资税后财务内部收益率不得低于5年期国债利率水平。投资单位应以决策时确定的财务内部收益率为目标，强化过程管控，及时纠偏，如由于各种原因导致目标未能实现时，要严格按相关规定扣减投资单位主要负责人绩效工资和追责问责。

二是注重参股投资价值管理。对参股管理规定每半年对实施、运营中的参股投资项目进行跟踪分析，针对外部环境和项目本身情况变化，合理运用增持、减持或退出等方式加强参股价值管理。如出现影响投资回报实现的重大不利变化时，应当研究启动中止、终止或退出机制。按照中央建筑企业集团投资项目评价管理办法，由审计部门牵头、其他部门配合对参股投资进行过程评价和后评价。通过对参股企业财务状况分析，核实参股投资收益和增减变动趋势，对持有满5年未分红、长期亏损或非持续经营的参股企业股权，要组织投资、财务、法律等部门人员进行价值评估，如认定属于低效、无效参股投资，应启动清理退出程序；如属于战略性持有或者需要培育期的投资，应动态跟踪了解参股企业发展情况和财务状况，发现异常有应对措施，防止损失扩大。

（七）择退出，确保操作流程合法合规

选择适当时机退出并依法合规转让是盘活存量资产，实现企业效益最大化，降低投资损失风险，不断提高国有资本配置效率的必要手段。

一是划定退出边界。针对战略型投资参股和历史遗留存量参股，若在对参股企业运行监测时发现其存在市场占有率持续下降，经营状况持续走低，融资规模持续放大，连续3年出现较大亏损，超过5年未分红等达到退出边界条件的情形时，经过认真研判，除战略性持有或维护社会稳定参股（主辅分离辅业改制持股）继续持有外，原则上应清理退出，避免参股损失。

二是达到办法规定退出。按照中央建筑企业集团参股相关管理规定，对集团总部已明确要求参股清理退出的；投资单位近3年连续未实现可研报告预期目标的；选派人员在参股企业难以依法行权、或合作方拒不履行参股协议约定义务、或拒绝提供参股企业年度财务审计报告和生产经营数据资料满1年的；参股企业违法违规经营且拒不整改满1年的；已触发参股协议约定的投资退出条件；投资单位经评估论证后认为应全部或部分退出等，对符合上述任一条件的参股应选择清理退出。

三是依法合规处置。参股股权处置可采用股权转让、减资、清算等方式，投资单位应从降低处置成本、提高处置收益方面比选处置方式及时机，依法合规处置。依据国务院国资委、财政部《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国有资产监督管理委员会、财政部令第32号）和中央建筑企业集团产权转让监督管理相关规定，参股股权转让的，投资单位应履行相关决策审批程序后，按照规定对参股企业开展审计，委托国务院国资委资产评估机构备选库中的资产评估机构对拟转让参股企业进行资产评估，经备案确认的评估结果作为产权转让定价依据。股权转让必须在国务院国资委指定的北京、天津、上海和重庆四家产权交易机构任一家进场交易，产权转让完成后，转让方及时办理产权变更登记并配合受让方办理工商变更等手续。对违反相关产权转让管理相关规定的，中央建筑企业集团投资单位、参股公司选派人员负有直接责任的主管人员和其他责任人，按有关规定追究相关责任。

（八）强问责，发挥执纪追究震慑效应

坚持依法依规问责、客观公正定责、分级开展追责，以追究形成震慑，以问责促整改是深化参股监管的重要手段。

一是违规违纪问责。投资单位在参股管理中违反国家法律法规和企业规章制度，视情形给予批评教育、通报批评、停职、降职、免职和纪律处分。中央建筑企业集团应规定，对违反投资决策程序、未按规定推荐选派人员、选派人员失职渎职、未实现投资预期目标等有关单位采取通报批评、扣减年度业绩考核得分、暂停对外投资等处罚措施，同时对相关责任人进行问责。

二是违反禁止性规定追责。中央建筑企业集团应规定，对投资单位未经本级公司章程规定决策程序和未经上级单位审批同意，擅自或越权对外投资参股企业；违反PPP业务参股投资禁止性规定，主观盲目自行决策，造成投资损失；未履行投资项目开工报告审批制度，擅自开工；向上级部门瞒报、虚报、迟报项目重大数据、信息；违反财经纪律有关参股监督管理禁止性规定的，除严格按照规定给予相关责任人通报批评或纪律处分外，导致资产损失或不良后果的，还要按照相关办法进行追责。

三是严格责任追究。按照国务院国资委和中央建筑企业集团及所属子企业《违规经营投资责任追究实施办法（试行）》相关规定，投资单位有关人员在参股经营投资管理中如违反国家法律法规、国有资产监管规章制度和企业相关管理规定，应对相关责任人进行追责处理，涉嫌犯罪的，移送国家监察机关或司法机关处理。

（一）加强组织领导，为全面落实提供有力抓手

坚持党对国有企业的领导，充分发挥全面从严治党引领保障作用，把完善党和企业监督体系融入到企业发展规划实施之中。

一是落实主要领导负责制。中央建筑企业集团及各级企业参股监督管理的好不好，与企业主要负责人重视程度分不开，因此，提升中央建筑企业集团参股管理水平，做深做实参股工作，应落实主要领导负责制。

二是贯彻落实文件精神。根据国务院国资委《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》《关于做好中央企业参股经营投资自查整改工作的通知》等文件要求，中央建筑企业集团应加强组织领导，主要负责人组织会议进行动员布置，所属各级子企业认真查找在合作方选择、决策审批、财务监管等方面存在的问题，召开专题会逐一落实整改方案，对一些认定为低效无效的参股投资，责成相关部门提出处置议案，履行相关决策程序后依法依规进行处置。

三是落实职责分工。针对中央建筑企业集团总部参股管理部门职责不清、碎片化管理、部门之间没有形成合力的现状，主要领导和分管领导应带头下基层调研，了解和掌握参股监督管理短板，听取各方意见后，经会议集体研究明确各职能部门分工。中央建筑企业集团应明确总部投资部门是参股投资管理牵头和归口部门，主要负责制定参股投资管理制度和年度投资计划并监督执行，组织参股投资目的可行性研究报告评审以及参股企业的股权转让、增减资、清算、核销等处置并提交议案履行决策程序等；董监事会办公室负责总部参股企业的股东代表、董事、监事的履职管理和支持服务工作；规划发展部门负责统筹公司产业布局和法人层级及数量管控；财务部门负责参股企业的产权登记、资产评估及备案、产权交易、参股企业关联交易等相关管理工作；人力资源部门负责公司总部参股企业的股东代表、董事、监事和高级管理人员等推荐人选的备案审批工作；法律合规部负责公司商标字号及参股企业公司章程管理，对总部参股投资有关投资协议和股东协议等重要法律文件进行审核，对其他相关法律事务提供支持等。只有做到中央建筑企业集团及所属各级子企业及各部门齐抓共管、各负其责，才能为全程全面参股监管提供协调和支持保障。

（二）筑牢内控体系，为参股监督提供坚固防线

中央建筑企业集团要认真落实党中央、国务院关于防范化解重大风险和推动高质量发展的决策部署，将参股监督管理作为内控重要内容来抓，建立健全以风险管理为导向，合规管理监督为重点的规范有效的内控体系。

一是完善内控体系建设。以“强内控、防风险、促合规”为目标，通过推进一体化体系建设，进一步整合优化参股内控、风险和合规管理制度，形成以内控体系建设与监督制度为统领，各项具体操作规范为支撑的“1+N”参股内控制度体系，实现参股“工作有标准、审批有程序、过程有监督、结果有评价”管理目标。

二是强化参股内部控制与风险防控。中央建筑企业集团按照《企业内部控制基本规范》及其配套指引要求，从内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五个方面，加强内部控制与风险管理、合规体系的融合建设。建立参股投资风险识别、评估、控制、预警、化解和应急处置及监督机制，坚持事前预防为主，事中控制、事后补救为辅的工作原则，实现对参股风险全流程管控目标。

（三）坚持引培并举，为团队建设提供人才保障

一是对短期内急需的投融资管理人才，通过面向社会公开招聘、高薪聘请等方式引进，充实到参股投资及监督管理岗位上。

二是按照既满足当前需要又考虑长远发展的思路，深化校企合作，引进层次高、专业对口的毕业生，或与高校合作采用“订单式”培养，为企业储备一批投融资管理人才。

三是与知名投融资机构签订战略合作协议，选拔一些精通经营管理又懂财务和法律知识的人员到企业挂职锻炼或委托高校进行专业化培训，满足参股及监督管理人才需要。通过引培并举，形成数量充足、结构合理的梯级参股管理及监督人才队伍，为企业持续健康发展提供坚强的人才保障和智力支持。