一、研究背景
依据政府会计制度及《教育部直属高校基本建
设项目竣工财务决算管理办法》 （教发〔２０２１〕 １４
号）文件要求，基本建设在建工程项目在竣工验收
合格后应及时办理资产交付手续，并在规定期限 １
年内办理竣工财务决算。 虽然相比财政部《基本建
设项目竣工财务决算管理暂行办法》 （财建〔２０１６〕
５０３ 号）文件要求“在建工程项目完工在投入使用或
者试运行合格后，应当在 ３ 个月内编报竣工财务决
算，最长不得超过 ６ 个月，要完成项目竣工财务决
算，并将在建工程转为固定资产” 竣工财务决算期
限有所延长，但能按期完成竣工财务决算的高校也
是微乎其微，由此可见基建在建工程的竣工财务决
算及转为固定资产（以下简称“转固”）工作具有很
大的难度。
为推动在建工程转固，财政部出台了《财政部
关于加快做好行政事业单位长期已使用在建工程转
固工作的通知》（财建〔２０１９〕１ 号）文件，强调“基建
项目并非办理竣工决算批复后才能进行在建工程转
固”，可以采取先预转固的办法，实现部分资产入
账。 即便如此，因基建工程转固尚存在顶层设计、业
务层面和管理层面等诸多问题，严重影响了转固工
作的顺利开展。 因此，如何在政府会计制度背景下，
实施基建在建工程资产精细化管理，完成其财务竣
工决算及转固，成为各高校亟需解决的重要问题之
一。
二、影响转固问题及分析
（一）顶层设计的问题
１． 对转固工作认识不到位
过去高校对基建工程的关注点主要在工程质
量、工期和造价等方面，相对忽视了竣工财务决算和
在建工程的转固工作，加上 ２０１９ 年以前高校固定资
产不计提折旧等原因，使得高校对在建工程转固认
识程度不够。 这导致基建工程交付使用很长时间后
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还没有完成转固，给资产管理带来了困难和问题。
在建工程转固是一个系统工程，为了能够在后
期及时、准确地转固，在基建工作开始前就需要考虑
后期的转固问题，并为此做好充足的准备工作。 因
过去长期的基建工作习惯，有些设施设备类资产混
杂在基建工程中进行招标、签订合同，导致后期无法
确认该设备价值，不能有效从工程中得到剥离，从而
给在建工程转固带来困难，在不得已情况下只能将
其包含在工程中入账。 因此，对转固缺乏正确的认
识，会严重影响在建工程的转固工作。
２． 缺乏转固流程和制度
很多高校在投资控制、招投标管理、基本建设管
理、基本建设财务管理等方面已经搭建了相对完善
的管理制度体系。 然而，在建工程转固方面却存在
明显的制度空白。 主要体现在：一是转固流程不明
确，导致相关部门不清楚转固具体步骤和程序，容易
出现混乱和延误；二是转固标准不统一，不同基建项
目可能采用不同的转固方式和标准，导致转固结果
不一致；三是相关部门职责不清晰，不明确应由哪个
部门发起转固申请，容易出现互相推诿和扯皮的现
象，致使竣工验收合格入驻使用后，往往预转固工作
也并不能及时开展。
为了有效推动在建工程转固，目前的做法多是
仅就具体项目召开多部门工作联席会议，制定工作
方案。 这种方式虽然可以解决一时的问题，但缺乏
长期规划及系统化的制度建设和职责划分，无法从
根本上解决问题。 由于缺乏工程资产交付类相关制
度，工作人员多凭借资产经验做事，依赖思想严重。
（二）业务层面的问题
１． 固定资产交付清单编制不准确
固定资产交付清单是进行基建财务竣工决算和
转固的重要依据，其准确性直接影响到固定资产价
值。 导致清单编制不准确的原因主要有：一是缺乏
准确的固定资产交付清单编制方法。 目前，固定资
产交付清单的编制往往依赖于施工方的自行把握，
缺乏一个明确、统一的编制方法和标准，这导致不同
项目之间的交付清单可比性差，无法准确反映固定
资产的真实价值。 此外，基建管理部门在编制交付
清单时，也缺乏有效的核对手段，无法充分利用以往
的采购合同、分包合同等资料进行核对，进一步降低
了交付清单的准确性。 二是缺乏统一的固定资产认
定标准，目前，对于固定资产的认定标准不一，这导
致资产交付清单的编制缺乏规范性。 同时，编制人
员普遍缺乏专业的资产分类能力，对于资产分类的
正确认识不足，这也会影响交付清单的准确性。 三
是缺乏有效的审核和监督机制，无法对编制人员进
行有效的约束和规范，这会影响交付清单的准确性，
也无法保证清单的真实性。
２． 固定资产目录不够细化
首先，按照财政部资产分类文件，将资产分成六
大类，并要求各高校在六大类基础上进一步细化资
产分类，形成适合本校的固定资产目录。 但大多数
高校并未对资产目录进行进一步细化，导致高校资
产入账不精细。 例如，以往很多高校在新建房产的
会计核算中，都是以全部竣工决算价作为房屋和构
筑物的初始入账价值。 现在仍没有统一的标准，哪
些设备应该归入到房屋及构筑物内，哪些应该作为
设备单独列出，从而影响了在建工程转固的准确性。
其次，大多数高校并未结合自身教学科研及运
行管理的实际需求进行细化分类。 例如，一些设备
可能既可以作为教学设备，也可以作为科研设备，但
由于分类不明确，可能会被归类到不合适的类别中，
影响后期资产绩效评价的准确性。
再次，忽略了小额资产。 由于固定资产目录不
够细化，一些小额资产可能会被忽略。 例如，一些单
位价值低的批量物资可能不会被纳入固定资产目录
中，导致这些资产在后期无法得到有效的管理。
（三）管理层面的问题
１． 部门之间缺乏有效联动
在基建项目实施过程中，资产与基建两部门间
缺乏有效联动，缺少有效的沟通和协作，导致信息传
递不畅，影响在建工程转固的工作效率。 首先，资产
管理部门对工程进度了解不足，没有及时对在建工
程资产进行管理，对设备盘点往往发生在工程竣工
验收结束后，且有些设备可能已经投入使用并隐藏
在吊顶或墙体里，导致设备资产清点不准确。 再加
上转固之前的准备不足和清单编制不准确等因素，
进而影响了设备资产登记的准确性；其次，在施工过
程中，设备的变更没有及时跟踪和管理，从而可能导
致最终清点的设备数量型号与实际不符，影响设备
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盘点的准确性。 由于资产管理不能及时跟踪设备的
变更，需要经过反复多次协商、追溯原始资料、现场
勘查等过程才能解决，这会严重影响工程项目的顺
利进行。
２． 工程结算不及时
工程结算不及时是一个普遍存在的问题，特别
是在高校等事业单位中。 根据财政部令第 ８１ 号
《基本建设财务规则》的规定，竣工价款结算应当在
项目竣工验收后 ２ 个月内完成，大型项目一般不超
过 ３ 个月。 然而，在实际操作中，很多高校无法在规
定时间内完成结算工作。 其主要原因有：一是分项
工程结算未完成，在工程决算中，如果分项工程结算
没有完成，就会导致整个工程决算无法进行，这可能
是由于工程量清单不准确、工程洽商变更较多等原
因造成的；二是送审资料提供不及时，审计过程中需
要提供完整的资料，包括合同、图纸、变更单等，如果
资料提供不及时，就会影响审计进度，进而影响结算
进度；三是与施工单位协调配合问题，在审计过程
中，高校与施工单位需要进行充分的沟通和协调，如
果双方在某些问题上存在分歧，就会导致审计定案
时间较长；四是受一些不可控因素（如疫情） 影响，
工程成本可能会增加，如果施工方要求增加结算金
额，但并未与高校工程管理方达成一致意见，也会造
成结算搁置。
三、转固工作的思考与实践
针对上述在建工程转固工作中存在的主要问
题，结合 Ｓ 高校财务、资产和基建管理工作的具体情
况，提出了转固问题的解决办法。 并在学校在建工
程转固工作中得以实践，Ｓ 高校财务部门在基建和
资产管理等部门的有力配合下顺利完成了新校区一
期 １０ 个单体的竣工财务决算及转固入账工作，具体
做法如下：
（一）加强部门联动，转变固有观念
高校在基建项目管理和转固过程中，应加强财
务、采招、基建和资产管理部门之间的联动，以确保
基建项目从规划到转固的顺利进行。
１． 基建管理部门的预先谋划
基建管理部门在项目规划设计和招标阶段，积
极与资产管理部门沟通，考虑资产管理的需求，对于
一些可以独立使用的大型设备，如电梯、消防设备、
多联机空调等，可征求资产管理部门的建议，采取单
独招标、签订合同和出具发票的方式。 这样做不仅
确保了设备的质量和性能，还为后期的资产剥离奠
定了坚实的基础，从而提高转固工作的效率。
２． 学校与施工单位的紧密合作
学校基建和资产管理部门与施工单位联动，在
项目开始之初，与施工单位共同讨论和规划资产交
付清单。 这份清单不仅在招标和签订合同时得到确
认，还在后期的合同变更中得到持续的更新和维护。
这样就确保了从施工到转固的整个过程中，资产的
来源、数量和状态都得到了清晰的跟踪和管理。
３． 资产管理部门对资产的细化分类与动态台
账
为了更好地完成在建工程转固工作，资产管理
部门要进一步细化资产分类，明确哪些设备或系统
在基建项目完成后可以独立使用，且需要日常的维
修和维护，并将其纳入固定资产设备类管理范畴。
此外，资产管理部门还应将在建工程的资产盘点工
作前置，对于那些隐蔽工程设备，如埋在墙内或地下
的管线、设备等，一旦到达施工现场，资产管理部门
应先行清点，然后才能施工，并建立动态的资产台
账。 这样确保了基建项目从开始到结束，所有的资
产都能得到及时、准确的管理和跟踪。
这种跨部门的紧密合作和联动带来了显著的效
益：一是确保了项目的顺利进行，减少了因为沟通不
畅或信息不透明造成的误解和延误；二是它提高了
转固工作的效率和质量，使得学校的固定资产得到
了更为准确和全面的管理；三是它加强了学校内部
各部门之间的信任和合作，为未来的项目管理和资
产管理积累了宝贵的经验。
（二）明确转固流程，完善制度建设
高校基建在建工程转固需要明确流程。 财务部
门需要与基建管理部门、资产管理部门共同制定详
细的转固工作流程图和操作指南，明确各个环节的
职责和任务，确保在建工程转固的规范化和标准化，
并及时总结经验，不断完善和优化流程，提高工作效
率和质量。
另外，制度建设是高校基建在建工程转固工作
规范化和标准化的重要保障。 高校应建立健全的制
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度体系包括财务管理制度、基建管理制度、资产管理
制度等，同时还应加强对制度的执行和监督力度，确
保各项制度的有效实施。 借助学校治理体系和治理
能力建设，Ｓ 大学制定并进一步修订了《∗∗大学基
本建设管理办法》、《∗∗大学基本建设项目变更、
工程洽商及签证管理办法（试行）》、《∗∗大学基本
建设项目竣工验收管理办法（试行）》、《∗∗大学基
本建设财务管理办法》、《∗∗大学基本建设项目移
交管理办法（试行）》 等一系列制度文件，对基建项
目施行全方位、全过程管控，明确了基建在建工程转
固的工作流程和固定资产的价值计量、种类、范围
等，规范了各部门工作职责，以及各项工作的完成时
限，建立了一套完整、科学的在建工程转固的管理制
度，解决了长期困扰在建工程转固的问题。
（三）注重过程管理，强化业财融合
首先，强化工程洽商变更管理。 为了确保转固
工作的准确性和完整性，以及基建经费的有效控制，
需要对工程洽商变更进行严格的管理。 高校应建立
完善的工程洽商变更审批流程，明确不同管理层级
的职责和权限，确保工程洽商变更的合理性和必要
性，例如，Ｓ 大学对学校建设指挥部、学校建设领导
小组和学校党委常委会，设定不同的洽商变更金额
权限，为转固清单编制及后期资金支付结算奠定了
基础。
其次，加强施工过程结算管理。 高校应制定详
细的施工过程结算管理流程和规定，明确结算的时
间节点和要求，提高工程结算工作效率；此外，对于
规模大、投资高、影响大的工程，应委托相关第三方
机构，从前期决策、设计、招投标、监理、施工过程、合
同签订执行等方面对项目实施全生命周期的过程跟
踪审计，同时约定结算时间节点及奖惩措施等关键
性信息，以此保证结算的及时性，有效解决结算拖延
等问题，使工程管理更加规范化。
最后，搭建基于业财融合的信息共享平台。 Ｓ
大学搭建了“建设项目全过程投资管理及审计系
统”，实现采招、基建、财务、资产、审计等部门的信
息共享和项目数据的集成处理。 该系统规范设置审
批流程，将建设单位、施工单位、监理单位、审计单
位、咨询单位等参建单位纳入同一套审批流程，各方
之间互相配合、互相监督，事项审批过程透明规范、
结果留痕。 通过此平台，也提升了基建工程管理以
及内外审平台的沟通效率，内审部门可按权限提取
相关资料，将结算报告上传信息平台，提升送审效
率，保证最终结算和决算的及时性；未来计划搭建资
产交付平台，竣工验收完成后，由建设管理部门发
起，对已完工但尚未结算的工程，可以采用暂估入账
的方式进行资产预报增，并依照相关规定计提折旧，
将暂估的资产价值结转到资产管理平台，进行资产
登记，待财务竣工决算完成批复后，按照批复资产价
值对固定资产账面价值进行调整，同时在资产管理
平台对已确定的资产价值进行同步调整，以便进行
后续资产管理。 从资产形成到最终确认，再到资产
管理，构成一条完整的管理链。
综上，基建在建工程转固是一项集基建管理、财
务管理、资产管理、招标采购管理等多部门为一体的
综合性管理业务，其环节复杂，需要以业财融合为切
入点，构建一套行之有效的制度管理体系，转变固有
观念，明确转固流程及各部门职责，确保在建工程转
固工作的平稳、有序进行。
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