衡阳市自然资源和规划局土地储备中心 肖文顺

引 言

近年来为完善土地规划管理体系，陆续出台各类土地政策，土地储备资金工作备受重视。在当前土地储备相关研究中，主要集中在前期管理及决策方面，土地储备资金管理风险的研究相对较少，因此本次研究具有一定创新性，可为土地储备资金管理工作提供一定指导，合理规避风险，加强风险管控，使土地储备资金管理工作更为高效。

一、土地储备资金管理风险

（一）资金来源风险

土地储备资金主要用于土地前期开发、征收，具有投资规模大且周转期长的特点，易发生风险问题，土地储备机构为保障储备活动稳定进行，需持有一定资金规模，做好资金管理工作，但现阶段大部分土地储备机构资金来源单一，导致土地储备资金链存在断裂风险。土地储备资金来源经历了多个阶段，由最初的商业银行贷款转变为发行土地储备专项债券，部分省市因防范债务风险等原因取消了发行土地储备专项债券，仅依靠土地储备财政资金进行土地回收与收购。而土地储备相关财政资金不足，导致土地储备资金投入不足，运转不畅，同样可引发资金来源风险。

（二）外部环境风险

土地市场发展呈现周期性波动，而该周期性波动受政策、市场、资金流等多种因素影响，难以对土地市场进行预测，虽可借助土地储备资金进行调控，稳定土地市场，但不利于机构内部稳定发展，因此若遭遇土地市场低迷情况等，易产生资金管理风险。在现行制度指导下，土地储备资金管理采用收支两条线模式，若土地市场景气，在土地出让时所产生的资金收益大部分纳入财政，若土地市场低迷，将出现土地流拍等问题，使资金无法回笼，继而产生风险问题，降低土地储备资金利用率。

（三）资金使用风险

土地储备资金用途固定，在管理期间应做好资金使用管控工作，在土地储备资金管理期间，若存在收支管理漏洞，易出现违规报账、开支现象，造成资产流失，此外违规拨付资金，挪用或套现资金等违规违法行为，同样可造成的资金使用风险。财政部、国土资源部2018年印发关于的《土地储备资金财务管理办法》的通知（财综〔2018〕8号）中明确了土地储备资金使用范围，其中包括收购回收土地、拆迁征地补偿、前期土地开发、其他费用（土地登记、地籍调查、地价评估等），在实际应用期间，土地储备机构预算执行不到位，常出现高价补偿、土地开发超支等问题，导致资金利用率不足，继而产生风险。

（四）土地收储风险

土地储备资金在土地收购、回收期间，因徇私舞弊等违规行为收购土地将造成额外资金消耗，提升土地收购、回收成本，导致资金利用率下降，不利于土地储备机构形成稳定的资金链闭环。除此之外，在土地储备资金使用期间，常受到各类原因导致无法客观公正的收购土地，造成国有资产流失，继而产生土地储备资金使用风险。土地收储工作关乎国家土地规划及城市建设，土地储备机构在实际运行期间，可能出现收储成本高于土地价值及土地出让收入的情况，导致收不抵支。例如：土地拆迁成本高，但为促进城市整体建设，或补充城市功能，而出现高价收购的情况。

（五）土地出让风险

土地出让为土地储备机构资金回笼的主要方式，为维持内部资金链，需加强对土地出让过程的管控，但在实际资金管理期间，受到不合理调控影响，易出现土地出让定价不合理、低价出让土地的现象，不仅造成资金回笼不足，还产生国有资产流失问题。除此之外，在土地出让期间，未按“公开、公平、公正”的原则出让土地，导致土地出让价格不合理，阻碍土地出让流程的正常运行，继而产生风险问题。

（六）其他风险

除上述主要风险问题外，还存在政府采购风险，即采购成本超支，造成资金的不合理运用，同时房地产、金融等相关行业的变动同样可对土地储备造成干扰。除此之外，在2020年1月1日正式实施新《土地管理法》，要求城市建设开发征用的土地必须为成片开发建设的土地，土地储备经营必须实行片区开发，在此背景下，导致土地储备资金压力增大。

二、降低土地储备资金管理风险的建议措施

（一）拓宽融资渠道

拓宽与创新土地储备资金是规避资金来源风险的主要对策。第一，迎合市场化变革，通过发行信托、保险、债券、PPP投资等措施合理引进社会资本，在社会融资效果作用下确保土地储备资金的科学管理，在引进社会资本时，土地储备机构应结合外部市场环境及内部情况制定符合自身发展的引进策略，在实践探索中主要优化对社会资本的管理。第二，争取公积金管理中心、社保机构等单位的支持，该类机构存在闲置资金，可采用一定方式获得闲置资金支持，而土地储备资金具有稳定性、安全性的特征，由政府担保，通过此方式拓展土地储备资金融资渠道，并提高具有闲置资金的机构的收益，实现双赢。第三，土地储备机构作为代政府储备机构，引进社会资本时应签订投资协议，明确投资回报率，并采用熟地出让方式提高土地价值，在建设基础设施时，采用工程招标的方式规划基础设施，将片区周边土地质押给社会投资单位，按照收支两条线的原则约定土地出让收入入库后，再支付社会投资单位的投资及回报，以此实现社会资本引入，缓解土地储备财政资金压力。

（二）加强资金管控

在土地储备机构内部营造严谨规范的内控环境，从人员配置、组织架构等方面进行调整，完善财务制度，预防资金使用风险。例如：严格落实不相容岗位分离制度，定期换岗与轮岗，避免违规报账、收支等行为。此外，应针对土地储备资金加强审计，以年度为单位对土地储备资金做出规划，制定符合当地发展情况土地储备资金使用预算，预估资金收支，在此期间加强对资金使用过程加以监督控制，控制土地储备资金预算执行过程，于土地储备项目结束后组织审计工作，对资金收支进行审查，检查相关凭证，计算预算执行率，通过审计检查工作提高土地储备资金安全性。

（三）防范土地收储风险

做好土地收储相关法律法规培训工作，按《土地管理法》、《土地储备管理办法》、进行土地收购与回收，为避免土地收购价虚高问题，可委托具有资质的第三方机构进行价格评估，经财政、自然资源部门核准后方可执行土地收储行为。土地储备机构为事业单位，但其在运行期间需表现出市场化特点，以此适应房地产、金融等相关行业的波动，在土地收储期间，需适当减少政府干预，以城市规划为主导，而为避免土地收不抵支的风险，应保障地块规划科学合理，确保土地功能规划具有可行性，使土地储备机构顺应市场规律而稳定发展。

（四）防范土地出让风险

首先，组织管理人员学习土地出让相关法律法规，增强内部员工对法律法规的敬畏心理，并于制度中明确岗位职责与标准；其次，出让土地需评估地价，综合考量评估地价、基准地价、成本地价，制定科学合理的出让价格，该价格不可低于基准地价的70%；最后，土地出让不得设置排他性条件，由土地储备机构制定出让方案，经由土地储委会等类似土地出让决策机构组织会议，集体研究决定，土地出让方案经审定通过后方可公开出让。在出让管理期间，可选用多种出让模式，第一，由土地储备财政资金投资建设基础设施，将生地转化为熟地，增加土地价值，确保收入；第二，将未建设完全的基础设施与土地捆绑出让，即半熟地出让模式，由社会资本完成土地后续建设开发；第三，引进社会资本建设基础设施，完成后给予社会资本回报，按熟地将土地出让，以此可保障土地出让价格，规避出让风险。

（五）建立预警机制

依托于土地储备机构现有结构框架建立风险预警岗位，该岗位主要用以监测外部市场变化，关注宏观环境，根据市场及政策走向制定风险预防措施，以此低于外部环境风险。立足于土地储备机构实际情况，对以往土地储备资金风险进行归纳整理，分析风险诱发因素，以此为依据制定常见风险应对策略，避免土地储备资金历史风险重现。除此之外，对土地回收、土地出让、生地转化熟地等重要环节进行监督，检查是否存在风险隐患，并预估工作效果，在此基础上做好风险应急管理，降低风险问题的不利影响。

结束语

综上所述，土地储备资金管理涉及不同风险类型，如资金来源风险、高额贷款风险、外部环境风险等，给土地储备工作造成阻碍，为促进土地储备资金管理稳定发展，消除潜在隐患，需针对现有风险问题做出管控，采用PPP投资、信托、基础设施招标的方式规范化引进社会资本，加强资金管控，明确资金收支，规范资金使用过程，按市场经济发展形势加强对资金收储的管控，杜绝收不抵支的问题，以土地储备机构自身资金情况为基础选择土地出让方式，此外加强律法学习，构建风险预警机制，全面降低风险出现概率。