公共数据是数据资源的重要组成部分，关乎国民经济发展，蕴藏着巨大的经济社会价值。公共数据作为驱动经济社会高质量发展的新型生产要素，正在深刻影响着经济运行和社会治理。习近平总书记指出，数据是新的生产要素，是基础性资源和战略性资源，也是重要生产力。眼下，公共数据资源在各行各业中的价值正日益显现，正在从简单的决策支持工具，日益成为推动我国科技创新和经济增长的核心资源。公共数据资产化是公共数据资源价值释放的前提。当前，如何加快构建公共数据资产会计标准，有序推进公共数据资产化，加快释放公共数据资产价值，已经成为各方关切的重要话题。然而，学术界对公共数据资产化研究探讨不多，亟需破题并开展系统深入研究，构建具有中国自主会计知识体系的公共数据资产会计标准，来科学指导和加快推进公共数据资产化进程。

一、当前推动公共数据资产化的战略必要性

公共数据资源是国家重要的基础性和战略性资源。高可信度、高质量的公共数据资源，不仅可以优化社会治理与公共服务，还可以促进产业升级和赋能各行各业，并创造巨大的经济社会价值。为此，亟需推动公共数据资产化，充分释放公共数据资产的价值潜力，加快打造经济增长新引擎和新动能。

近年来，党中央高度重视公共数据资源的开发利用，出台了一系列新政策。在公共数据资产管理方面。2023年12月，财政部印发《关于加强数据资产管理的指导意见》，提出坚持有效市场与有为政府相结合，支持用于产业发展、行业发展的公共数据资产有条件有偿使用，并探索建立公共数据资产开发利用机制，为公共数据资产化提供指南。2024年2月，财政部又发布了《关于加强行政事业单位数据资产管理的通知》，要求行政事业单位规范数据资产管理行为，释放数据资产价值，并将数据资产管理情况逐步纳入行政事业性国有资产管理情况报告。在公共数据资源开发利用方面。2024年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加快公共数据资源开发利用的意见》；国家发展改革委、国家数据局则在2025年初发布了《公共数据资源登记管理暂行办法》、《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》，以及《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》三份文件，这标志着公共数据资源开发利用“1+3”政策体系初步形成，为开发利用公共数据资源提供了重要的政策保障和工作指引。

尽管我国在公共数据资源开发利用和数据资产管理方面开展了制度创新，且实践走在了国际前列。然而，当前我国公共数据资产化进展依然非常缓慢，其中最为关键的问题是，公共数据资产会计标准如何构建，持有公共数据资产最多的主体行政事业单位如何开展入表，目前相关部门并没有出台相应的会计制度。值得一提的是，对中部某省调研发现，该省的财政、税务、统计、市场监管等行政单位，以及高等院校、公立医院等事业单位的财务负责人普遍反映，对可入表公共数据资产如何界定、入表金额如何确定、入表后如何开展资产管理等关键问题感到困惑，认为面临不少现实难题，期盼国家层面出台公共数据资产相关会计制度。因此，应加快开展公共数据资产会计的理论研究和创新，尽快启动公共数据资产会计标准建设，为公共数据资产入表和开展资产管理提供全面指导，为完善政府资产负债表和国有资产报告的编报，奠定坚实的制度基础。

二、公共数据资产化的路径与关键难点

目前关于企业数据资产化的转化路径研究较多，但公共数据视角的研究探讨较少。本文认为，公共数据资产化是将合规采集的公共数据，经过数据治理、清洗和处理后形成具有利用价值的公共数据资源（公共数据集），在开展数据盘点基础上进行公共数据资源登记或确权、并经过会计确认和计量等资产入表必要环节，成为一项资产的整个过程（见下图1）。需要指出的是，在推进公共数据资产化过程中依然面临确权难、会计确认和计量难，以及收益分配难等关键难点。

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图1：公共数据资产转化路径与步骤图

注：作者整理制作。

（一）公共数据资产确权难

数据确权是数据立法亟须解决的关键问题。公共数据资产的权属明晰，是其入表的重要前提。为平衡数据利益相关方的利益诉求，畅通数据开放通道，解决行政事业单位不愿开放、不敢开放和不懂开放的问题，对公共数据资源进行确权，具有必要性。但是公共数据资源与企业拥有的数据资源，还有明显区别，其属于“公有财产”，所有权归属国家，但可以突出行政事业单位对公共数据资源的持有权、使用权和收益权。

2025年3月1日起生效的《公共数据资源登记管理暂行办法》明确要求，直接持有或管理公共数据资源的党政机关和事业单位，应对纳入授权运营范围的公共数据资源进行登记，鼓励对未纳入授权运营范围的公共数据资源进行登记，且登记的电子凭证有效期为三年。需要指出的是，公共数据资源登记不是确权，难以对公共数据资源的权利归属做出确认，但它为数据权属的界定提供了重要的参考依据。然而，一旦涉及到公共数据资产化，必然涉及到数据资产的合规问题和权属问题。现行数据“三权”分置的产权体系和公共数据资源登记办法，并不能完全解决行政事业单位是否完整享有公共数据资源权利的争议，因此，需要加快研究公共数据确权的相关法律法规，明确数据权利的定义、范围、归属和流转等规则。理论上，按照“谁出资、谁享有；谁管理、谁负责”，以及公共数据资产“持有权”优先原则。政府数据归本级政府所有，但在政府数据共享机制下，相同的政府数据资源，很容易被复制复用，并可能会由多个层级的政府部门共同持有，在相同数据资源多方持有的情形下，如果都将这些公共数据资源入表，又很容易造成各级各部门的公共数据资产虚增。

（二）公共数据资产确认难

公共数据资产确认是公共数据资源向公共数据资产转化，并开展公共数据资产管理的关键一步。明确公共数据资产的确认标准，有助于厘清哪些公共数据资源可以实现入表。

目前，公共数据资产最权威的定义，是财政部发布《关于加强公共数据资产管理的通知》中的定义，公共数据资产是各级行政事业单位在依法履职或提供公共服务过程中持有或控制的，预期能够产生管理服务潜力或带来经济利益流入的数据资源。从该定义可以看出，公共数据资产的定义强调了“持有权”优先，不同于企业资产强调“拥有或控制”，行政事业单位持有的公共数据资源，若能够产生管理服务潜力或带来经济利益流入，便可以入表成为公共数据资产。显然，按照现行政府会计准则规定，公共数据资源若确认为公共数据资产，不仅要符合公共数据资产的定义，还应同时满足以下两个确认条件：一是该资源预期能够产生服务潜力或带来经济利益流入；二是该资源的成本或者价值能够可靠地计量。

然而，近期在关于公共数据资产化调研中发现，行政事业单位持有的公共数据资源，很难同时满足上述两个条件。北京市某区的财政和国资部门财务负责人反映，单位的公共数据资源来源广泛，异构数据多，数据标准化程度低且数据权属划分不明，尤其这些公共数据资源多为单位内部使用，很少用于外部交易，更难得到活跃的公共数据交易市场可印证的应用场景，财务人员很难对公共数据资源带来经济利益或服务潜力进行合理判断，呼吁国家层面尽快出台公共数据资产的会计处理规定和相关实施细则，对公共数据资产入表给与全面指导。

（三）公共数据资产计量难

资产的初始计量是指首次确认会计要素时选择适当的计量属性对会计要素的货币价值进行计量。初始计量通常采用成本法，行政事业单位收集数据的成本，主要包括采集､存储、清洗､加工等直接成本，数据采集设备的折旧、人员工资等间接成本，以及可合理分摊的其他间接成本。然而，现实中行政事业单位财务人员很难确定数据资产的初始成本，入表金额也就很难确定。因为这些数据多为提供公共服务过程中采集或自动生成，数据采集相关的直接成本和费用过去已经发生并被确认。此外，行政事业单位即使对持有的公共数据资源，进行了清洗和脱敏等初步加工处理，但这些加工处理成本通常非常小，无法反映出公共数据资产真正的经济社会价值。

由上可见，公共数据资产是行政事业单位的一类新型资产，具有很多独有经济技术特征，完全不同于现行报表上的有形资产，也不同于无形资产，这就需要对政府会计基础理论进行系统研究，尤其对公共数据资产的确权问题，以及确认和计量标准，结合中国国情进行创新和突破。

（四）公共数据资产收益分配难

行政事业单位的数据开放、共享和流通，与数据收益分配是密不可分的，高效的数据流通需要公平合理的收益分配机制来⽀撑。数据收益分配机制取决于数据要素的生产方式、生产关系，按劳分配或按要素贡献分配。数据收益分配包括初次和再次收益分配，初次收益分配的核心在于平衡各环节不同数据主体之间的分配，侧重于贡献度；再次分配则由政府主导，通过税收等调节手段，体现效率，促进公平，保障参与各方的合法权益，形成良性激励机制。特别是当数据相关提供⽅能因提供优质数据而获得合理回报，则会更有动⼒来加⼤高质量数据供给，改进数据采集、存储和加工等技术，实现数据要素市场良性循环。

当前部分地方探索开展了公共数据资产的收益分配办法，如安徽省对公共数据资产建立了按“谁投入、谁贡献、谁受益”原则的投入占比分配模型；浙江温州建立了公共数据供给的激励机制，从公共数据提供的数量、质量、应用场景等维度，对数据提供单位的公共数据贡献情况，定期进行评估，评估结果作为部门数字化项目预算安排、试点示范申请、优秀案例评选等重要参考；江苏无锡则采取非税收入管理模式，将公共数据有偿使用产生的收入作为国有资源有偿使用收入纳入非税收入管理，统筹用于公共管理服务机构数字化发展。但是，公共数据资产收益分配，仍然面临至少三个方面的收益分配难题。即，收益如何在政府内部之间进行分配，如何在政府主体和关联主体（企业、个人等数据提供者）之间、在政府主体和市场主体之间进行分配。例如，政府内部之间的收益分配问题，当政府相关部门数据资产对外授权运营取得收益，由政府财政部⻔统一收取数据资产相关收益后，就需要制定科学合理的收益分配规则，进⼀步分配⾄政府内部的各个数据提供部⻔，⽤以补贴这些部⻔在数据收集、治理、加工等过程中付出的成本，否则，将明显影响政府相关部门的供数积极性和质量。显然，在明确政府内部收益分配规则的同时，还需要建立政府各相关部门数据职责、责任考核，甚至通报等制度体系，从而激励并确保数据的高质量和持续供给。

三、推进公共数据资产化的策略与方法

当前，公共数据资产的重要性愈发凸显。推进公共数据资产化，不仅有助于全面反映公共数据资产的真实价值，还有助于加快释放经济发展新动能。因此，我们应科学认识推进公共数据资产化的战略必要性，系统研究解决公共数据资产化存在的确认、计量和披露等关键难题，进行政府会计理论创新和突破，加快构建具有中国自主会计知识体系的公共数据资产会计标准，规范推进公共数据资产化。

（一）加快构建公共数据资产会计标准

公共数据资产会计标准的构建，不同于企业数据资产会计标准，受制于国际会计准则和现行中国企业会计准则，目前很难进行创新突破。建议围绕公共数据的经济技术特征，深入研究和创新我国公共数据资产会计标准，推动公共数据资源入表，真正成为单位可用、可管理、可增值的公共数据资产。为此，一要系统研究公共数据资产的确认标准。公共数据资产的确认，不能完全按照现行政府会计准则中资产的确认条件来确认，应建立以公共服务效能评价或预期经济利益判断的组合标准，且按照公共数据资源的用途进行区分。例如，公共数据资源若用于开展纯公益性业务或具有特定用途，可以规定这样的公共数据资源不用开展预期经济利益判断，直接入表；而对于确实存在一定市场需求和应用场景的公共数据资源，则应判断预期经济利益的大小及流入的可能性，来确定是否可以入表。二要解决公共数据资产的计量难题。建议对成本不可计量的公共数据资产按名义金额入账,对成本能够可靠计量的公共数据资产按照成本法入账。同时，探索对已入表的公共数据资产定期开展价值评估，每年年末在报表附注中披露公共数据资产的评估价值。

（二）建立健全公共数据资产信息披露机制

充分的信息披露对于政府决策部门、国资监管机构、投资者和社会公众等利益相关者评估公共数据资产的价值和风险至关重要。一是公共数据资产的列报问题，包括如何在资产负债表列示，以及如何在国有资产报告中进行报告。在资产负债表中如何列示的问题，主要是单独列示，还是在现行资产（如无形资产）下的明细科目进行列示。本文认为，公共数据资产的列报，不能完全借鉴企业数据资产的做法，因为公共数据资产对国家决策有重要影响，建议在资产负债表中单独设置“公共数据资产”项目进行列示，以便相关政府决策者更加清晰了解我国行政事业单位的公共数据资产总体规模和对经济发展的综合影响。此外，还应在报表附注中对数据资产的基本情况进行详细说明，如数据的类型、来源、取得方式，数据资产的初始计量和后续计量方法，以及数据资产运营管理情况等。二是公共数据资产的报表披露问题。建议专门研究公共数据资产的信息披露问题，并采取统一的强制披露模式。行政事业单位至少应单独披露：公共数据资源的来源、类型、规模、权属和质量；公共数据资产的入表范围及判断依据、预期使用寿命、摊销方法的选择依据；以及公共数据资产运营管理、应用场景、对单位的影响和主要风险等情况。

（三）推动公共数据资产纳入国有资产报告

随着未来公共数据资产会计标准的制定发布，入表的公共数据资产还需要全面纳入国有资产报告进行报告。2023年12月31日财政部发布的《关于加强数据资产管理的指导意见》中，要求“稳步推进国有企业和行政事业单位所持有或控制的数据资产，纳入本级政府国有资产报告工作，接受同级人大常委会监督”。2024年11月《国务院关于 2023 年度国有资产管理情况的综合报告》，也提出了探索把数据资产等纳入报告范围。为此建议完善国有资产报告的内容和格式，应在国有资产报告中设置“公共数据资产”部分，对行政事业单位公共数据资产的总体情况和公共资产管理工作情况等内容进行专题报告，并披露公共数据资产的安全与风险。同时，研究开展公共数据资产审计和强化财会监督机制，确保公共数据资产纳入国有资产报告的合规、准确和完整性，防止大幅虚增国有资产，形成公共数据资产泡沫。

（文章来源：《中国行政管理》杂志2025年第5期。注释和参考文献略，详见原文。）