引言

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自2002年中关村科技园区创业投资引导基金正式运作，开启了我国政府引导基金蓬勃发展的序幕。时至今日，政府引导基金在促进地方经济发展中的作用日益显著。近年来，各级政府大力推动引导基金发展，以促进地方经济发展和产业升级。然而，在快速发展的同时也暴露出许多问题，如管理制度不完善、政策不配套、缺乏市场运作和科学决策体系等，导致基金投资效率低、财政资金沉淀、项目退出困难等问题。

2016年，D市财政局出资设立A公司，作为市级政府引导基金的承载主体，负责D市政府引导基金运营管理工作。然而在实际运营过程中，A公司面临顶层设计不足、组织架构不健全、人才匮乏等外部因素，同时遇到推荐项目质量不高、基金管理人选择不当、第三方尽职调查机构能力不足、基金设立方案不合理、基金管理人募资困难、投资决策不科学、投后管理不到位、项目退出困难等问题。针对上述问题，本文提出了项目库和基金管理人的准入标准制度；实行项目先行原则，根据项目实际落地情况调整基金设立方案和设立进度；将政府引导基金绩效评价与基金管理人的收益挂钩，激励基金管理人履职尽责的内部优化措施。同时提出了加强顶层设计，完善组织架构，明确各层级职责；明确政府定位，合理规划基金布局，制定相关制度，完善监管体系；加强人才队伍建设，提升基金专业化运作能力等外部建议。

综上所述，D市政府引导基金在促进地方经济发展中发挥着重要作用，但也存在不少问题。通过实施上述优化措施和建议，有望提高D市政府引导基金的投资管理水平和运作效率，更好地发挥财政资金的引导作用，推动地方经济的持续健康发展。

一、绪论

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（一）政府引导基金研究背景

近年来，各级政府大力推动引导基金的发展，以促进地方经济发展和产业升级。“基金招商”“基金丛林”“基金矩阵”等概念兴起，“基金集群”等纷纷涌现，政府引导基金体量不断扩大，并从国家级、省市级向区县级下沉。政府采取各种财政和金融措施来支持经济发展，通过财政资金的引导和撬动作用，吸引民间资本参与经济发展。随着规模和数量的快速扩张，在基金运作中也出现了各种各样的问题。本人在D市财政系统下属的国有A公司（政府引导基金出资平台）从事政府引导基金的投资工作。本文以A公司参与D市市级政府引导基金运营管理为研究对象，分析D市在政府引导基金运营管理方面存在问题，提出合理优化措施和建议。

（二）中国政府引导基金发展历程

2002年1月，中关村创业引导基金正式设立，这是我国第一支政府引导基金。发展至今，我国政府引导基金经历了四个主要阶段：探索试点阶段（1999-2005年），2005年国家发展和改革委员会等十部委联合颁布《创业投资企业管理暂行办法》，明确规定“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展”；规范运作阶段（2006-2010年），2008年国务院办公厅发布《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，为政府引导基金的组织和设立奠定法律基础；全面发展阶段（2011-2014年），2014年国务院常务会议提出成倍扩大中央财政新兴产业创投引导资金规模；升级提质阶段（2015年至今），地方政府不再执着于新增规模，而是精细化发展，通过整合优化成大规模基金群，提升管理和投资效率。

（三）政府引导基金研究的意义

1. 助力国家宏观经济发展

政府引导基金能够发挥财政资金的杠杆效应，以较少的财政投入带动更多的社会资金，引导社会资本投向符合国家战略和政策导向的领域，推动传统产业升级换代，优化产业结构。可以通过股权投资等方式支持中小企业发展，缓解融资难问题。可以针对特定区域或行业进行投资，促进区域经济协调发展。

2. 为D市政府引导基金提高运作水平提供参考和借鉴

因D市经济条件较差、专业人才和专业机构缺乏等原因，日常运作中容易出现各种风险，涉及项目立项、尽调、决策、投资、管理、退出等环节。探讨D市政府引导基金运营管理有利于提高运作效率和质量，有利于财政资金用到实处。

3. 促进A公司建立健全的运营管理机制

通过参与运营管理发现存在的问题，推动相关政策落实和执行，组建专业化团队和运营机制，提升专业化运作水平。

二、基本概念界定

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（一）政府引导基金

通常指由各级政府通过预算安排，以发挥财政资金的杠杆放大效应为宗旨、引导资金投向相关产业或促进创新创业的基金，包括产业引导基金、创业投资引导基金及科技型中小企业创新基金等。引导基金本质上是一种母基金。

（二）政府引导基金管理机构

包括两层含义：一是指代表政府受托出资的国有平台公司，负责招募基金管理人、向基金出资等职能；二是指具有资质的专业机构（即基金管理人），负责基金的募投管退运营。基金管理人在整个基金运作中处于核心地位。

（三）引导基金架构

通常采用"母子基金"架构运行，财政部门将资金注入下属国资公司作为出资主体，通过委托市场化基金管理人组建母基金，再由母基金管理人招募子基金管理人组建子基金。

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三、A公司所在D市引导基金外部环境分析

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（一）缺乏顶层设计和组织架构，导致难以形成合力

D市的市级引导基金运作基本是A公司"独自摸石头过河"的探索过程，在顶层决策、制度建设、项目储备、运作模式、部门职责、财政出资机制等方面缺乏系统性构建，难以形成基金运作合力。

（二）配套制度不健全

由于对基金运营认知层面的匮乏和制度建设的空白，应借鉴先进经验先建立最基本的制度，在发展中逐步完善和修订。

（三）缺乏人才招培制度，激励约束机制不足

D市懂政策、懂产业、懂管理、懂资本的专业人员严重匮乏，尤其是基金运营管理方面整体从业能力有待提高，基金运作不能良性开展。

四、A公司管理政府引导基金运营分析

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（一）组建架构

D市市本级引导基金2016年启动设立，同年9月成立A公司。A公司注册资金3.3亿元，其中D市财政局出资2.5亿元、财政下属事业单位出资8000万元。D市未采用"母子基金"结构，而是由A公司作为引导基金直接招募基金管理人设立子基金。

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（二）运营管理流程

A公司业务流程如下：项目初审、签署保密协议、立项申请与立项、尽职调查（内部尽调+委托第三方机构出具财务和法律尽调报告）、评审委员会审查、对外投资决议审批、签订投资协议、投后管理、评审委员会审查退出方案、投资退出执行、项目总结。

五、A公司运营政府引导基金存在问题及成因分析

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（一）项目来源问题

招商部门和县区推荐的项目通常未经过详尽尽调，相关部门习惯于按申请"财政补助资金"思维直接要求投资，存在较大风险。同时基金管理人为了完成反投要求，在项目筛选时存在降低投资标准的行为。

（二）基金管理人申报制度问题

未建立申报制度，形成外部推荐为主的模式。行业头部管理人受限于D市经济规模和项目储备合作意向不强，而自然人控股的小型管理人则存在宣传规模与备案不符、业绩与财务状况不符等合规问题或虚假情况。

（三）基金管理人内部因素问题

包括从业人员高流动性导致后续无人负责管理、财务状况不稳定难以持续运营、合规意识不强（接受非合格投资者、承诺保底收益等）。

（四）第三方尽调机构能力不足问题

D市专业人才储备不足，如果委托缺乏经验的第三方尽调机构，不能如实发现潜在问题及风险，将失去尽调意义。

（五）基金设立方案问题

一是认缴规模过大，与D市产业规模和出资能力不符；二是过度参与基金决策，增加决策时间和成本；三是投资期和退出期设置不合理，5+2模式未充分考虑退出需要。

（六）基金管理人募资困难

基金管理人未实际募集社会资本，由关联方先行认缴份额注册基金，导致基金长期闲置，实缴出资不到位。

（七）基金投资环节风险

一是利益诉求不一致，管理人追求短期内利益最大化而违背正常投资逻辑或政府招商引资、扶持企业的相关政策诉求不一致；二是道德风险，个别管理人通过帮助县区政府承担决策风险挣取管理费；三是项目方通过行政干预投资决策，要求投资不符合标准的项目。

（八）基金投后管理不到位

基金管理人不深入企业走访，赋能和监管缺失，不能按合伙协议要求提供运营报告，无法及时发现问题和预防风险。

（九）项目退出困难

规模较小的民营管理人在资源、能力方面不能起到良好作用，同时为了成本考虑不会委派专人负责退出事宜，导致项目退出更加困难。

六、A公司运营管理政府引导基金的优化措施

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（一）项目来源的管理

应建立科学、严谨的入库准入门槛，可有效的减少大量无效工作。

（二）优质基金管理人选择

提高认知能力，用数据衡量管理人的招引能力、募资能力和帮扶能力，建立以数据为支撑的准入标准，将能力不足的管理人排除在合作门槛之外。

（三）第三方尽调机构遴选

对比同类业绩， 机构能力，深入研究尽调方案，判断其对业务的理解程度。

（四）项目先行原则设立基金

明确拟投资项目作为设立基金的前置条件，提前约定各方诉求，规避道德风险；根据项目资金需求落实实缴出资能力，避免资金闲置。

（五）将基金绩效评价与基金管理人收益挂钩

在设立方案和合伙协议中约定管理费及超额收益与年度绩效评价结果挂钩，完成相应指标才能获得相应收益。

七、为提高A公司运营管理水平的政策建议

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（一）明确政府定位，合理规划基金布局

完善引导基金管理办法和制度体系，谋划建立引导基金管理委员会、管委会办公室、A公司三级管理构架，明确各级职责。

（二）制定相关制度

制定市级引导基金管理办法；完善监管体系，建立容错机制，允许国有资产在参与政府基金投资运作中出现亏损；完善管理人遴选机制，严格准入门槛；建立科学的决策制度，广泛征求专业意见。

（三）加强人才队伍建设

通过外部合作伙伴和人才招引政策培养团队；通过双GP管理模式跟班学习、内部培训组建自己的基金管理团队。

八、结论

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本文深入研究D市政府引导基金，以A公司运营管理政府引导基金作为研究对象，分析运营管理中存在的问题并给出解决办法，得出以下结论：明确政府定位，合理规划基金布局，完善相关制度，优选基金管理人，积极培养人才。

本研究存在样本局限性（不包含辖内县区和开发区）和范围适用性有限（主要从市级层面研究）等不足。建议下一步研究应结合"因地制宜"要素，找到符合当地经济发展水平和本地优势产业链的引导基金发展之路，避免同质化竞争。