http://www.crifs.org.cn 2008年5月15日 张曾莲
摘要: 新公共管理是目前世界各国公共管理改革的方向, 而公共部门财务管理对公共部门极其重要。本文借鉴新公共管理思想, 对公共部门财务管理的特点及存在的问题, 在分析其原因的基础上提出了改进措施。


关键词: 新公共管理公共部门财务管理


一、新公共管理理论与公共部门财务管理


新公共管理( NPM) 主要是由上个世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成, 按照现代政府公共管理理论, 世界经济合作与发展组织( OECD) 提供了一个“新公共管理模式”的基本框架性建议。OECD 认为, 新公共管理的内容包括: 提高包括绩效工资制在内的人力资源管理水平; 员工参与决策制定过程; 放松管制但同时推进绩效目标管理; 运用信息技术; 顾客服务; 使用收费; 合同外包形式; 撤销垄断性的管制规定。梅西认为新公共管理的目标包括: 缩小国家的角色和范围; 帮助社会公众获得企业经营技能和活动能力; 防止公共部门在未来扩大规模; 将大量决策( 主要是经济决策) 非政治化并将其托管给专家; 将私营部门在实践中获得的最有效的技术传给公共组织。胡德则认为新公共管理的过程包括: 公共政策领域的专业化管理, 这意味着让管理者管理; 绩效的明确标准和测量。委以责任需要明确描述目标, 提高效率需要盯紧目标; 格外重视产出控制。根据所测量的绩效将资源分配到各个领域;公共部门内由聚合趋向分化。这包括将一些大的实体分解为围绕着产品组成的合作性单位, 其资金是独立的, 彼此之间在保持一定距离的基础上相互联系; 公共部门向更具有竞争性的方向发展, 包括订立合同条款以及公开招标程序; 对私营部门管理方式的重视。包括不再采用军事化的公共服务伦理观, 在人员雇佣及报酬等方面更具有弹性; 强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。对公共部门的资源需求进行检查, 少花钱多办事。新公共管理引入市场机制和竞争机制, 提高了公共部门的效率和绩效。新公共管理运动促进了财务管理的发展, 而财务管理的改革、创新也有力地推动了新公共管理的整体发展。随着我国市场经济体制的逐步完善, 新公共管理对我国也逐步从理论发展到实践。新公共管理实质是从“企业化政府”层面上定位公共部门财务管理的任务。公共部门财务管理是公共管理的重要分支, 新公共管理理论对公共部门财务管理具有适用性和指导性。


二、我国公共部门财务管理存在的问题及原因


( 一) 公共部门财务管理存在的问题首先, 公共部门领导财务管理效率和责任意识不强。由于公共部门的资金大部分来自财政拨款, 在传统的财政管理体制下, 经费按功能划分, 随用随批, 资金使用无统一安排。在一些不太重视财务工作的单位, 财务部门成了单位领导实际意义上的“出纳”, 领导同意就支出, 有钱就花, 没钱就采取各种手段、编制各种理由要求追加预算。即使是在某些财务工作较为规范的单位, 单位领导对财务管理工作的理解也只是局限在规范会计行为, 保证资金和国有资产的安全完整, 以及日常公用经费支出的考核上, 而没有太多的削减开支和有效运作财政资金的效率意识。关于财务管理决策失误的领导责任问题, 虽然地方财政和审计部门会对政府各部门的财务管理状况进行监督检查, 但经常是当某些无效或违规的财务决策发生之后, 只要相关领导没有济私时, 财政和审计也很难追究相关人员的责任, 而只是简单的以“无管理经验”等托词而使相关领导免于处罚, 从而导致行政部门领导的责任意识不强。其次, 预算约束软化, 导致大量公共资金游离到预算控制之外, 造成预算外资金、制度外资金泛滥, 使用效益差, 违规违纪现象普遍。财务预算体系也不规范。随着市场经济的发展, 行政机关所属事业单位创办经济实体, 参与市场竞争的情况屡见不鲜, 现行的财务体系划分已满足不了资金的运转方式。同时政府的预算各自为政, 没有形成统一的预算体系。第三, 财务管理模式和手段落后。目前公共部门财务管理还处在相对传统的分散管理模式下, 未将现代信息技术广泛运用于财务管理的过程中,导致不同政府部门之间、同一部门的各级政府间, 形成各个信息“孤岛”, 财务资料相对割裂, 下级单位的财务资料需层层上报、汇总, 信息反馈比较迟缓, 信息的真实性、准确性无从保证, 工作难以进行有效协同, 上级政府职能部门的财务控制措施很难进行有效落实, 财务管理水平很难提高, 财务风险无形加大。公共支出管理不严, 控制不力, 导致行政事业成本居高不下。第四, 公共部门财务人员素质偏低。这主要是由两个原因造成的, 一是很多人认为公共部门财务人员的素质不需要太高; 二是受现行会计教育培训内容的限制。在现行会计专业全日制教育和会计人员后续教育培训中, 公共部门会计人员的财务管理业务需求似乎已被淡忘。因此, 公共部门的财务人员, 由于缺少相关专业知识和资金运作的实际经验, 面对新形式下的公共部门财务事项, 在财务管理过程中也往往只能表现为对规则的遵守。第五, 财务制度松弛, 内部控制不健全, 疏于管理, 导致政府官员职务犯罪现象不断, 国有资产严重流失。制度不健全、不科学、不合理, 导致管理混乱, 政府官员经济犯罪越来越多, 行政权利, 本应纳入公共收入体系却中饱私囊, 国有资产流失都是因为制度不健全。大部分单位未建立有效的资产管理制度。由于政府公共部门的资产主要属于非经营性资产, 不计成本,不计盈亏, 致使某些部门只想花钱, 不想节流; 只顾花钱, 不问效益; 只重购置, 不重管理; 只反映支出, 不反映存量及其质量状况; 只注重财政预算的安排和经费的追加以及占有、使用和处置资产, 而不重视现有资产的合理使用和管理等。最后, 监控机制不健全。上级政府职能部门无法有效监控下属单位的财务状况。实际操作中财务部门、资产管理部门以及使用部门的责任不明确, 购入、领用、报废记录不实, 手续不清, 没有资产清查盘虑制度, 形成账账不符, 账实不符。


( 二) 公共部门财务管理问题的原因分析产生公共部门财务管理问题的原因是多方面的, 从新公共管理理论和财务管理学的


角度看: 首先, 财务治理结构和财务运行机制方面的问题。公共财政管理混乱, 财务责任不明确。财政、人大、主管部门多重监督管理,几套体系同时运转, 导致谁都负责, 又谁都不负责。公共部门财务责任错位, 官员利用权力, 把公共权力变为私人利益。公众对政府缺乏监督, 政府也缺乏对公共部门的监督。其次, 财务管理观念、目标、技术方面的问题。公共部门应该以公共利益最大化为目标, 但是根据公共选择理论, 官僚是理性经济人, 寻求个人利益最大化、个人效用最大化, 而非公共利益最大化。在垄断环境下, 垄断导致信息封锁和信息不对称, 官僚利用其信息优势, 使预算最大化, 支配资源最大化, 任意支配资源, 不考虑供求关系, 超出需求, 预算结余时突击支出, 导致官僚部门运行效率低下。公共财务管理不同于公共财政管理, 也有别于企业财务管理。但我国公共财务管理似乎走入了误区, 应作为公共财政管理的却采用了企业财务管理, 而应按企业财务管理的却当作公共财政来管理。按公共财政的方式管理公共财务, 就会形成不计成本、不讲效益、不顾风险的恶习, 造成公共资源浪费、公共资金使用效益低下、公共财务风险加大; 若按照私人部门( 企业) 的方式管理公共财务, 就会迷失非营利的组织目标和财务方向。再次, 公共部门会计核算与财务信息披露问题。会计核算既没有按预算执行, 也没有将财务事项完整地核算。核算范围不完整、核算方法不科学、采用收付实现制、信息披露不充分等, 导致财务报告反映不了整个财务状况、债务高低。最后, 公共部门财务能力有限, 业务目标多元化, 业务范围宽泛。对于并非其特长的财务方面, 公共部门管理能力有限。公共部门并非专门的金融机构, 缺少财务运作管理的专业知识和资金运作的实际经验, 因而在财务运作管理过程中往往表现为“规则”多于“技术”支撑。普通的财务管理需要解决的是如何优化项目的融资、投资、降低资金风险和维持收支平衡等内容, 业务限定在经济领域。而对于公共部门财务管理来讲, 需要考虑的不仅是经济领域方面, 还需要考虑政治目标、社会稳定、上级机关的认同等问题。公共部门财务管理的目标不是单一的, 而是一个目标体系, 其范围更广, 难度更大。企业财务管理针对的是企业这一市场经济中的微观实体, 而公共部门财务管理针对的是政府和人民的财产。企业财务管理只考虑企业在国家经济法律法规、产业政策指导下, 如何合理运用财务知识与技能提高经济效益, 而政府财务管理考虑的不仅是某一个项目融资、投资、重组、优化等微观问题, 还包括辖区财务政策的发展战略。


三、基于新公共管理的公共部门财务管理


( 一) 转换理财观念, 增强成本效益意识, 明确财务责任, 强化风险控制新公共管理以经济学理论和私营部门管理为理论基础, 强调成本效益意识。公共部门代表国家意志、受社会公众委托, 依法履行公共事务管理, 提供公共服务职能, 从财务的角度看, 公共部门应依法履行筹集和使用公共资金, 不断提高公共资金使用效率, 保全公共财产, 保护公共财务安全, 向社会公众提供相关财务信息, 并接受社会公众的监督等财务受托责任。而加强政府公共部门的财务管理工作是依法履行财务受托责任的必要手段。审计风暴后, 卫生部、科技部、农业部加大了对所属机构财务管理的监督, 公共部门应该如何管, 不能仅靠上级主管部门, 要治标, 更要治本。通过相应法规制度, 促进公共部门转换理财观念。而没有外部压力, 出自内心自愿, 很难转变。但外部监督时要明确公共部门是一个公共、非营利的实体。作为一个实体, 财务活动主体应明确如何筹集、运用、管理资金。由于计划经济对行政部门的惯性, 使公共部门养成“等靠要”、“跑步钱进”的习惯, 部门预算设立以后, 公共部门如不转变观念, 将会产生一系列问题, 如乱收费、贷款。只有转变观念, 才能在财务行为中基于考虑非营利目标, 履行政府赋予的责任。要理性理财, 不能用行政手段、传统办法, 必须真正最大限度提高资金使用效益。公共部门的领导对本单位的财务管理工作承担着不可推卸的领导责任。建议公共部门在考核领导干部时, 一方面应考核其履行行政职能情况, 另一方面也要将其所在部门的国有资产是否完整, 有无损失浪费现象, 有无任意截留、挪用预算资金等违反财经纪律的行为作为领导干部考核的一项重要指标。各级财政、审计部门应采取有力措施, 切实加大对国家行政部门财务监督检查力度, 强化政府公共部门领导的效率意识和领导责任。为了减少财务风险, 应对项目进行可行性分析。


( 二) 编制科学的预算、树立预算约束观、健全预算绩效考评制度首先, 编制科学、翔实的预算, 夯实财务管理的基础。为保证预算编制的科学合理, 一是应适当提前预算的编制时间, 及早做好编制预算的各项准备工作。部门预算编制工作涉及各部门、政策性强、难度大、要求高。编制时间提早, 可留足时间给预算衔接、论证和决策安排。二是应尽可能细化预算, 将本部门所有收支都纳入预算。各部门应根据本部门的工作任务, 按照预算年度所有因素和事项测算每一级科目支出需求, 制定出科学合理的支出定额。三是各部门根据财政部门提供的预算编制原则和政策重心, 进行资源的有效配置和运作。其次, 树立预算约束观, 积极推广国库集中支付制度, 加强内部控制制度建设, 保证预算的有效执行。部门预算的执行要求政府公共部门的财务管理由个人化、随意化向规范性、法治性、透明化转变。依法行政是各部门的行为准则, 部门预算是按法定的程序编制而成的, 一经人大审核通过便具有法律效力。各部门应牢固树立预算约束观念, 严格按照确定的项目和资金数额执行, 保证专款专用, 提高资金使用效益。预算执行中应坚持的根本制度是国库集中收付制度和政府采购制度。各部门还应建立有效的财务报告制度、资产管理制度、审批制度、绩效管理等制度, 确保预算执行结果与最初的估计相一致, 在支出过程中实现经济性与效率, 使管理者在具体的预算资源范围内实现预期目标。最后, 建立健全预算绩效考评制度, 提高预算资金的使用效果。建立科学规范的预算绩效考评制度, 将预算执行责任落实到人是部门预算制度必不可缺少的主要组成部分。各部门应建立财政资金绩效评价标准和制度, 科学规范地考核预算资金使用效果, 促进预算资金使用效益的提高。对部门预算特别是项目支出预算建立起有效的绩效考评、追踪问效机制。对于大型物资采购、固定资产购置可从所需性、经济性、适用性、效益性等方面评价; 专项资金可对其规模、管理模式、使用方向、达到效果等方面进行分析。日常消耗物资可通过与定额标准、横向同类部门的比较, 分析消费水平, 总体评价其使用效益情况。


( 三) 建立财务信息系统, 运用财务管理技术方法, 加强公共部门财务治理随着部门预算制度和国库集中支付管理规定的执行, 公共部门的财务管理模式也由原来的分散型向集中管理模式转化, 这要借助现代信息技术, 强化财务管理工作中的计划、控制职能, 以资金的计划预算和使用为主线, 工作执行的组织和控制为重点, 财务支付和监督为依托, 优化和规范财务管理手段, 使公共部门基础信息及财务信息实现充分共享, 消除信息孤岛, 帮助公共部门逐步形成体现自身特色的管理监控模式, 实现对下级直属单位财务管理中预算、决算、监督、评价等全过程的监督。公共部门应进行投入产出分析, 经费安排考虑成本效益, 加强成本和绩效管理,对公共服务进行招标、外包、民营化、引入竞争、提高质量。目的是使公共部门、公共人员树立竞争意识, 充分用好纳税人所交纳的每一分钱, 提高公共服务的水平。按照新公共管理思想, 政治家与官员要区分, 制定规则与执行规则要分开。政府官员既是公益人又是理性人, 最求个人利益最大化, 应约束公益人的自利行为、体现公益人的角色。可以进行流程再造, 如英国政府作为决策机构很小,决策后由公共服务机构来执行。OECD 认为, 良好的公共治理有助于提高政府的可信度, 促进法制建设, 提升政府信息和整体形象。但它需要财政透明度、给财政部门更多的独立性、重新分配预算资源、为未来预算、权责发生制会计、绩效预算等措施的配合。可以按照委托代理理论来构建财权配置合理、监督有效的治理结构。目前, 企业治理结构相对完整, 公共部门的财务治理则没有科学性。


( 四) 提高公共部门财务人员的素质与企业财务管理相比, 公共部门财务管理在公共财政框架下, 不仅要考虑经济因素的影响, 还要考虑政府的政治需求、财政部门的要求、上级机关的认同、辖区发展战略等多方面的因素, 其管理范围更广、难度更大, 对财务人员的素质要求更高。因此, 公共部门财务人员素质的提高已迫在眉睫。这一方面应改变传统的会计是简单的记账、算账的观念,把有效管理的观念渗透到财务人员实践中去。另一方面, 应提倡在全日制教育和会计人员后续教育中重视公共部门会计人员的专业需求, 有针对性地加入一些满足公共部门需求的专业知识。在会计专业全日制教育课程中, 应有选择性地加入财政学、公共经济学、公共管理学等课程, 在后续教育中不仅要加强对行政事业单位会计制度的学习, 还应安排学习一些预算法、政府集中采购制度等财政体制改革方面的知识。同时, 还应采取各种手段, 引导会计人员在学习财务管理知识的同时, 拓宽知识面, 掌握多学科知识和信息技术, 不断提高工作效率和质量。


( 五) 建立健全公共部门财务管理制度布堪南认为, 对于政治家和政治官员而言, 如果要适当地设计出能制约他们的权力和其在这些权力范围内行为的法律制度规则, 就必须把政治家和政治官员看作是用他们的权力最大限度地追求他们自己利益的人。胡鞍钢则认为, 以制度建设为中心是国家制度现代化的客观需要。公共部门财务管理制度能够规范财务行为, 提供有效次序; 节约交易费用, 增加社会价值; 提高公共管理透明度, 加强监督。公共财务管理制度体系的建立是一个系统工程, 它受政治体制、财税体制的影响, 不可能一蹴而就, 只能循序渐进地进行。良好的公共财务管理制度应满足以下条件: 一体化的公共财务制度; 健全的政府会计体系; 权责结合的政府会计基础和政府会计制度; 公开透明的政府财务信息披露制度; 充分有效的财务监督体系。公共部门财务管理制度的建立健全, 不仅要加强资产管理制度、监督机制建设, 还应健全内部会计控制制度建设, 配备合格的会计人员, 做好账务处理, 建立相关的岗位分工监督制、票据管理制度、财产管理制度, 使会计工作做到有法可依, 有章可循。现阶段, 财务管理制度建设的一个新议题是如何采取有效措施严格遵守财政管理体制下的监督需求。自2000 年开始财政部从改革预算编制方法着手逐步推开了财政管理体制改革, 至今, 已初步建立起部门预算的基本框架, 并正在全国范围内推行国库集中支付制度和政府采购制度。


( 六) 规范公共财务行为, 加大财务监督力度财务行为要规范, 应财务标准设定, 并严格执行。只有明确了财务标准, 才能避免浪费和开支的无限性。要用法律、制度、自律来约束公职人员。设立财务开支标准, 建立财务管理程序, 明确财务授权。财务监督要内部监督、外部监督多管齐下, 光靠自己不行。从独立性和公正性考虑, 可以将社会审计运用于公共部门, 以增加财政透明度。同时,变定期审计为经常性审计、突击审计, 以防止下级部门的应付行为。


( 七) 借助第三方力量加强公共部门财务管理按照新公共管理思想, 可以将大量决策( 主要是经济决策) 非政治化并将其托管给专家。因此, 要想在财务管理能力并非很强的公共部门做好财务管理工作, 有人提出借助第三方力量来帮助公共部门实现财务管理的有效性, 这也是一个必然的选择, 因此政府财务顾问在我国应运而生。财务顾问是指根据客户的需求, 站在客户的角度, 利用自身财务方面的资源优势, 为客户进行财务管理, 包括投资、融资、兼并与收购、资产重组及债务重组等, 提供适合于客户发展战略的信息咨询、经济分析、财务方案等项服务。而政府财务顾问, 是以各级政府及其下属部门为客户提供财务服务的一种行业。政府财务顾问业务产生于国家干预主义。国家干预主要表现为通过政府支出的增加以及国债、市政债券等金融工具来调节引导市场。而政府由于其能力有限, 尤其财务能力并非其特长, 因而产生了专门为政府存量资金提供流动性管理和为政府财务提供咨询和分析的政府财务顾问。我国同样适用政府财务顾问, 但应选择财务专业能力强、具有良好信誉、相关协调能力的机构作为财务顾问。在我国, 金融机构是政府财务顾问的首选, 其担任政府财务顾问能带来双赢结局, 对政府而言, 有利于提高政府财务效率, 加速国有资产的优质化进程; 对金融机构而言, 可以拓展业务新领域, 更好地适应新形势下的挑战。当然, 金融机构担当财务顾问也应注意一些问题, 首先应努力提高宏观财务管理能力。政府财务管理的业务范围比一般部门大, 金融机构应努力提高自身宏观财务管理能力, 把财务管理与宏观经济发展结合起来。其次是要把握业务目标的多元性。政府财务管理的目标是多元性, 包括经济目标、政治稳定、社会发展等。金融机构担任政府财务顾问, 需要进行多向思维, 往往这些非经济因素决定着项目合作的成功与否。最后是进行业务操作方式的转变。金融机构担任政府财务顾问, 必须注意切入的方式。政府财务顾问的商机不是在合作之初就能确定或显现的, 它往往随着合作的深入, 越来越多的商机逐步涌现, 产生一种“衍生效益”。


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文章来源：财会通讯 （责任编辑： XL）