【摘要】在我国现行的预算监督体系中，审计机构作为监督体系的主要部门已发挥了重要作用，但仍存在审计机构缺乏独立性、对财政预算管理过程中权力的监督与约束不够、审计监督披露的范围及透明度受到约束等问题。本文通过分析，提出了完善审计预算监督的建议。
　　【关键词】完善； 审计； 预算监督



　　1998年，我国中央预算执行和其他财政审计报告中称，审计署通过对国务院53个部门和直属单位的审计，发现43个部门挤占挪用财政资金31.24亿元，平均每个部门7 200多万元。此后，审计署每年都向全国人大报告一次审计情况，被民众称之为“审计风暴”。审计署审计长李金华在第十届全国人大常委第二十八次会议上所作的《2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中，列举了21个部委存在的挪用、挤占、闲置、违规使用财政资金共计53.52亿元，各部委违规违纪金额从960万元、3 000万元、4 000万元到6亿、10亿、20亿。从1998年到2006年9年中，为什么年年审，年年有问题，且问题的性质一样，涉及的部委大致相同，而违规违纪金额还有逐年攀升之势呢？社会公众对审计的监督作用产生质疑，对审计结果的落实情况非常关注。然而，让公众失望的是久久期盼没有回音，或根本不向社会公布。进一步探究，实际上审计署的处境也非常尴尬，这些问题的根源在于我国审计体制存在根本缺陷。

　　一、目前我国审计监督体制中存在的主要问题
　　（一）审计机关缺乏独立性，审计职能难以充分发挥
　　近年来，审计部门的监督职能较之过去有很大加强，这是公认的事实。但在我国现行体制下，从中央到地方，审计部门都统一隶属于各级政府机关，是政府机关的一个组成部分，同其他部门是平行机构。审计部门对其他部门的审计实质上是自己审自己，工作立场和审计目的无法明确。审计执行过程中的人为因素使审计力度大打折扣。审计结果在法律程序上对政府和人大两方面负责，但在实际上是首先向政府负责，审计报告要经政府批准同意后方可向人大报告。如政府不同意不批准，审计报告就无法提交人大。可以想象，一些不利于政府自身问题的审计结论有可能被内部消化，既提不到人大，更不可能向社会公众公布。
　　另外，很重要的一条是审计部门作为政府的职能部门，在其干部任免、行政管理、经费审批等方面都由同级政府决定，受同级政府制约，缺乏独立性，从而也在一定程度上制约审计工作的有效开展。
　　（二）财政预算管理体制不完善，对法人权力的监督约束力度薄弱

　　财政预算管理体制不完善表现在两方面：1.我国的预算年度与立法审批的时间不一致，我国的预算年度从公历的1月1日至12月31日，但人大的召开时间是每年的3月份，批复到三级单位已经是五月底，实际上预算已经执行了将近半年，造成预算尚未经人大批准已经执行的状况。2.我国的财政预算是部门预算，是经过基层单位的编制逐级汇总到国务院各部委，而后按部门报财政部的。根据我国预算法的规定，国务院各部委的一把手和基层单位的法人是预算执行的主体和责任人，要对全年预算的执行负法律责任。各部委或基层单位在执行人大批准的财政预算中出现的违法违规问题，首先应追究部委负责人和基层单位法人的责任。但在过去的9年中，审计发现那么多部委和单位的违法违规问题，真正给予追究和处罚的却寥寥无几，多是以承担领导责任予以批评了事，即使处罚了也是易地做官。追究惩处力度明显不够，造成责任主体不明确，单位负责人违规成本很低，造成了屡审屡犯的现象。




　　（三）审计监督披露范围小，透明度不够高

　　自2002年起，我国审计监督披露的范围已有大幅度扩大，透明度也有提高，但距社会公众的要求还有较大差距，主要表现在以下三方面：1.批露的事实不具体，如2006年涉及报告披露“国防科工委北理工用科研基金购房”、“民政部数千万福利彩票面临损失风险”，“科技部千万科研资金长期闲置”、“农业部水产研究所私设千万小金库”、“财政部隐瞒个别基金收支预算”等，都没有准确地披露具体金额，而是采取了相对含糊的表述，不能使社会公众了解真实情况。2.审计署的报告刚刚披露，各部委就在网站和新闻媒体上予以反驳，澄清、说明等，而审计署对此也不置可否，使社会公众难辨真伪、难明真相。3.已披露查出的问题及整改建议是否得到了切实整改、是否落实了整改建议，却没有或很少披露。



　　（四）审计力量不足，缺乏系统培训
　　我国各级审计机构人员数量少，工作强度大，特别是基层审计干部，更是不堪重负，特别表现在复合人才缺乏。因为审计工作人员不仅要熟悉审计业务，还要了解和掌握工程技术、计算机、法律、经济管理等多方面的知识。而且，随着国家财政预算管理改革的力度不断加大，如果不及时了解财经政策，更新财经理论，彻底掌握财政状况，全面通晓财政业务，就很难实施有效监督。但从我国实际情况看，审计力量不足的问题将在很长一段时间内存在，系统培训的任务很重，需统筹安排。

　　二、完善审计预算监督体制的思考
　　（一）将审计机构划归人大隶属，以充分发挥其监督职能 中

　　国家和地方的各级人大是国家和地方的最高权力机关，其主要职责是制定国家法律和地方法规并检查、监督其执行情况。把审计机构从各级政府中分离出来，划归各级人大所隶属，成立审计工作委员会或其他名称，同人大的法制工作委员会等专门机构相并列，这种体制既科学又顺畅。1.审计机构的干部任免、行政管理、经费保障等可完全摆脱各级政府的制约，独立行使其监督职能。2.可以直接向权力机关负责，不再为各级政府负责，能够有效地排除各种人为因素的干扰和各级政府内部消化的制约。3.各级人大既有批准各级政府财政预算的权力，又有检查监督各级政府执行财政预算的能力，而且能够根据审计资料为各级人大审核批准财政预算提供可靠依据，有助于人大对财政预算的审定监督步入专业化、科学化、综合化的轨道。

　　（二）实行预算草案审计，提高预算编审的透明度

　　现行的财政预算由各级政府财政部门编制，由各级政府审定后直接提交各级人大会议批准。其弊端主要有两个：1.预算编制透明度不高，各级人大没有对预算编制的过程实施有效的监督。2.预算的编制不够细化透明，很多人大代表看不懂、看不明白，人大虽然有批准和监督的权力，但行使起来难度很大。为此笔者建议：1.细化预算，将预算支出的内容、上年执行数据及当年安排的依据作详细说明，真正让人大代表看懂、看明白，切实行使自己的表决权和监督权。2.实行预算草案审计制度。即在每年的一月份编制出财政预算草案交审计部门和人大相关部门进行认真的审计，并签署审计意见；然后将预算草案退政府部门进行修改完善后；再提交人大会议进行审查和批准。通过这种方式对预算和预算编制进行监督。