政府投资项目是各级政府为了改善投资环境，实施经济、社会可持续发展而进行的直接投资。近年来，各级政府投资支出占财政支出的比例越来越大，如何运用好财政资金，确保建设项目质量，避免国有资金损失浪费，以取得良好的经济和社会效益，对政府投资项目进行全过程审计监督就显得尤为重要。而目前开展的政府投资项目审计大多是事后某一方面的静态审计，所起的作用不够全面，如何将审计监督的关口前移，将事后审计向事前、事中转移，是政府投资项目审计值得研究和探讨的问题。本文就如何开展政府投资项目的全过程审计监督作如下探讨：


　　一、项目开工前审计
（一）项目投资决策阶段


项目投资决策阶段是一个项目的开始阶段，也是项目投资控制的最关键阶段。现实当中因追求短期政绩等原因，致使有些项目盲目上马，造成严重的财政投资损失，客观上要求审计部门提前介入和把关。
一要介入对项目建议书的审计：审查建设项目是否符合国家的产业政策，是否为国家允许上马的项目类别等；审查建议书对项目建议的必要性和依据、拟建规模和地点、投资估算、资金筹措、项目进度评估等是否客观真实地进行了阐述，倘若与事实不符，必须立即提出停止的建议。

二要结合聘请专家组对项目进行评估、对项目的可行性研究进行审计：审查可行性研究报告的编制单位是否具备可行性研究的条件和资质；是否进行了实地调查、查勘，各种数据来源是否可靠，专家对拟立项项目的专业认识是否相符；可行性研究的内容和深度及计算指标是否达到标准要求；预期经济和社会效益的分析结论是否科学，是否存有主观意识上对某种因素的抑扬等。


三要加强对投资估算的审计：重点审查投资估算的依据是否真实、科学，投资估算精度是否满足项目决策的要求，影响投资估算的因素是否考虑充分等，通过投资估算审计，进一步核实项目投资的规模、目标，为投资决策提供准确依据。

　　（二）项目设计阶段
工程设计是基建工程资金监管的源头，设计是否科学直接影响项目投资规模，比如在结构或设备配置设计上，设计人员为保险起见，往往随意加大保险系数，诚然会使工程更安全，功能更完善，但也必然造成较大的损失浪费。对初步设计、施工图设计及工程概预算编制的审计，要紧紧结合项目可行性研究报告进行，重点审查：

（1）是否采取了招投标方法选择设计单位，招标程序是否规范、合法；

（2）设计单位是否具备国家规定的资质和条件；

（3）是否对各种设计方案进行认真地经济技术比较以选取最佳方案；


（4）项目设计标准是否符合立项文件批准的要求，有无擅自提高设计标准，扩大设计范围；


（5）设计概预算是否真实、完整，概算总额是否在批准的投资估算限额内；


（6）设计单位是否根据国家现行标准、定额等编制投资概预算，有无高估冒算，漏项低算等。
比如审计中发现，某项市政工程设计未实行公开招标，而由项目管理机构内部设计单位进行设计，设计阶段的预概算编制就舍弃了定额低的市政定额而套取了定额高的水利定额，并有部分单项工程设计漏项，按概算数下达投资计划后造成后期增补项目无法控制，实际造价严重超概算。
　　（三）项目前期准备阶段
审计中发现不少应急工程（如水利项目等），未进行前期设计、未办理开工前审批手续就开工建设，形成“三边”工程，有的政府投资工程未确定统一的项目主管单位，而参建的多个单位分别既是管理单位又是施工单位等，这些前期准备工作的不充分、不规范问题，会对项目开工后的施工进度、质量管理及资金合理使用产生不利影响，因此需对项目前期准备工作进行审计：
（1）审查项目开工前的各项审批手续是否完备、合法，是否列入建设项目投资计划；
（2）建设资金来源是否合法，当年投入资金是否落实；


（3）按照国家规定应当实行项目法人责任制的项目，是否依法组建项目法人，并按法定的招投标程序选择了勘察、设计、施工、监理单位并实行合同管理；
（4）是否组织了设计与施工单位的设计交底，监理单位是否对施工单位图纸进行了签发；
（5）建设项目征地拆迁、三通一平工作是否完成；
（6）结合项目前期工作内容和工作进度，审查项目前期工作费用及财务收支是否真实合法，有无挤占、挪用问题。

　　二、项目预（概）算执行情况
审计建设项目预（概）算执行情况审计，是指项目开工至竣工决算编报之前，审计机关对建设项目及建设、设计、施工、监理等单位与项目直接有关的财务收支的真实、合法、效益进行的审计监督。这一阶段非常关键，关系到工程质量的好坏，审计质量的高低。此阶段应重点调查掌握好真实的第一手资料，及时发现和纠正事后审计不易发现的问题，必要时应现场介入并及时验证。

　　（一）对项目建设的具体实施情况进行跟踪审计。

　　首先，施工招投标是建设项目的一个重要环节，事后审计常常发现应招标的施工项目未实行招标，应公开招标的项目以邀请招标代替，以及先施工后补招投标手续等，为及时纠正这些后期既成事实的违规问题，有必要介入对施工招投标的审计：
（1）审查对施工队伍的选择是否全面实行了招投标制度择优选定，有无对工程采取化整为零的方法规避招标；

（2）审查建设项目、建设单位和承建单位是否具备招投标条件和能力，招标文件是否完整、规范，与招标通知书是否一致，评委会的组成、评标方法等是否合理、合法，调查和了解招标过程中有无招标人与投标人串通、泄露标底，在招标前内定施工单位等虚假招标行为；

（3）审查标底的编制是否真实、准确，是否符合招标文件要求，标底中有无水分，是否控制在预（概）算的限额之内，有无不从工程质量的实际出发、片面压低造价导致投资不足等问题。

　　其次，由于有些企业在招投标过程中不考虑自身承受能力而随意报价，以最低价中标后又通过不完全履行合同或随意变更合同等，想方设法在施工阶段找回在报价时的“损失”，有些企业中标后签订的合同金额与中标书不一致甚至有些施工与采购项目根本就未签合同，还有的单位中标以后将工程随意分包给多家关系单位等等，因此中标单位确定后，必须对中标合同的签订及履行情况的合法性进行跟踪审计：
（1）工程施工、设备材料采购是否均实行了合同管理，有无无合同管理的现象；
（2）合同签订的标的物、合同金额等与招标书、与中标书是否一致；

（3）重点审查中标单位是否有违法转包或违规分包中标项目的问题，对中标单位向外转包或分包的工程，应进一步检查是否是该项目专业性较强的部分，是否随意支解分包给施工资质差或无施工资质的施工企业和个人，是否存在因转包或分包造成工程质量隐患或影响工期的问题；

（4）审查因项目变更、市场价格变动大等因素需要变更合同内容或中止合同履行的情况是否客观、属实，是否按规定程序予以审核确认并及时补签合同。

　　第三，事后审计经常发现设计变更、合同变更、超标准超计划建设等未按规定审批造成严重资金缺口问题，也经常遇到有些工程项目特别是隐蔽工程无签证手续、无图纸资料为审计核实工程量带来很大困难等问题，因此必须对施工过程的重点环节进行跟踪审计调查：



（1）有关工作日志、施工资料是否记录完整，保存齐全；


（2）主要设备和材料是否有合格证、质保书，属政府采购的项目是否按相应的规定办理；

（3）设计变更、工程项目性质改变、提高或降低建设标准、计划外工程等是否按程序报请批准；
（4）隐蔽工程的有关图片、文字资料是否齐全，必要时深入施工现场进行测量，对隐蔽工程各道工序的过程、材料使用情况等作好详细记录；

（5）有选择、有重点地对施工单位的阶段性工作量和结算工作量进行现场测量与核实，重点审查比预算增加的工作量是否属实，有无必要，有无多计工作量和重复计算工作量问题；

（6）审查各项施工签证是否齐全，有无虚假签证问题等。

　　（二）对资金的拨付及使用、开支情况进行跟踪审计。
　　一是从账户入手，审查财政性建设资金是否按计划拨付，到位资金与工程的形象进度是否相符；审查建设项目停缓建、迁移、合并、分立以及其他主要变更事项，是否及时向财政部门报告并提交有关文件和资料；审查到位的建设资金是否按规定在银行单独开立账户，有无多头开户、与生产经营账户混用、设立账外账等问题。
　　二是以建设资金的流向为主线，检查施工进度款的拨付是否真实、合理，资金与项目是否相对应，收款单位与施工单位是否一致，是否将资金拨付未中标的其他参建单位，审查未中标参建单位参建的原因，查找是否存在规避招标及其他违法违规问题；审查是否按照进度计划和实际完成的实物工作量拨付资金，有无提前支付现象；审查实行政府采购和国库集中支付的基本建设项目，是否根据政府的有关规定办理资金支付等。


　　三是以独立的基建财务账簿为主体，检查项目建设成本的发生是否真实、合法。包括：是否严格按照批准的预（概）算建设内容设置账簿并进行分类明细核算；按照合同支付给施工单位的预付备料款和预付工程款，是否属于项目概算所列内容，是否按照经结算的实际成本转作“建筑安装工程投资支出”；是否将非法的收费、摊派等计入“待摊投资支出”；对基本建设活动中的材料、设备等财产物资是否及时做好原始记录，并定期进行财产物资清查，工程建设单位自身提供的材料和设备与施工单位提供的材料、设备核算是否清楚，是否严格按项目领用等。