浙江省电力公司 张小平





内容提要：电力体制改革正进一步深入，电网企业正在步入一个新的重要发展时期。电网企业的基建财务管理工作面临着新的机遇和压力，本文从当前电网企业基建财务管理现况出发，对当前省级电网企业的基建财务管理模式进行了分析，指出了现行模式的特点和存在的一些问题，并初步探讨了适应市场化的电网企业基建财务管理新模式。



关键词：基建财务管理





当前，电力体制改革正进一步深入，电网企业正逐步真正走向市场，同时，国民经济持续发展，电力需求快速增长，对电网加快建设提出了更高要求，为电网企业发展开辟了新的空间。另一方面，电网企业仍然面临着电网建设滞后、发展资金短缺、资产盈利能力较低、经营管理粗放等诸多困难和挑战，对此，国家电网公司确立了建设“一强三优”现代公司的发展目标。在实践市场机制、建设“一强三优”现代公司的过程中，电网企业的基建财务管理工作面临着许多新的课题，基建财务管理模式有待进一步的探讨。本文简单谈谈当前省级电网企业基建财务管理模式及其发展方向。



一、 基建财务管理应实现的目标及相应的职能



基建财务管理工作作为企业整个财务管理工作的一部分，其目标是和企业的财务管理目标相一致的，企业财务管理的目标就是实现企业的价值最大化（企业财务管理的目标在理论界尚存在着争议），而基建财务管理的具体目标主要有两个方面：



一是优化配置企业资源，实现企业资源的合理利用和产生最大效益（对国有企业来说，这个效益包括企业效益和社会效益）；也就是要做好投入规模的合理控制、投入项目的正确选择，保证投入的规模、方向正确。



二是控制每个项目的基建工程成本，保障每个基建项目资金、物资安全，也就是要对投入进行严格的跟踪和控制，杜绝项目实施中的浪费和失控。



为了实现上述目标，基建财务管理应该行使的职能主要是：项目规划、项目决策、项目预算、项目控制及项目分析。



项目规划是指对未来中长期的电网建设规模进行总体的设计，涉及经济发展趋势评估、负荷预测、财务状况预测等。基建财务管理的这一职能主要包括对未来总体的电网建设规划进行相应的财务预测，评估电网建设规划对未来财务状况的影响，确定一定时期内的电网建设规模等等，主要涉及规划中的经济方面。　



项目决策是指具体项目的立项、可研，以资源的优化配置为目标，本着成本效益原则，确定企业资源的具体投向。



项目预算是确定具体项目的资金预算，即通常所说的项目概算和施工图预算。它为项目控制提供依据，又为项目分析评价提供尺度。　



项目控制是根据项目预算，影响与调节项目建设过程，使之控制在项目预算内。

项目分析是根据项目预算，运用特定方法，借助有关指标来了解和评价项目实施的最终成果，考核项目实施效果。



二、当前电网企业基建财务管理模式的分析



目前，省级电网企业基建工程管理模式一般是集权式的，具体由各相关部门分工协作，计划部门负责前期规划、立项、计划下达；基建部门负责项目的初步设计审查、工程建设管理；城农网建设与改造项目分别由生产、农电部门负责项目的立项、计划下达、初设审查、工程建设管理；财务部门负责项目资金的筹措、拔付、使用、监督及竣工决算管理，一般不参与项目的规划、决策、预算（指确定项目的概预算），仅针对当年项目总体投资规模进行财务预测；审计部门负责工程项目的相关审计工作。



在这种模式下，基建财务管理同一个职能往往分布在不同的几个部门如：规划职能、决策职能主要分散在计划、生产和农电部门；预算职能主要在基建部门；控制职能落在了计划、基建、财务、审计等部门。规划和立项职能本身可以分为生产和财务管理两个方面，生产是指技术必要性，财务管理指经济性，市场前景。这种模式体现出以下几个特点：



1、企业对基建财务管理职能的重要性还缺乏统一、明确的认识。虽然某些电网企业已开始重视基建财务管理工作，但对于电网企业基建财务管理的目标、基建财务管理包括的职能及各项职能应该如何在各个部门之间分配等，企业上下还缺乏统一、明确的认识。



2、财务管理职能比较分散。财务管理各项职能分散在多个部门。这有利于各部门发挥其专业优势，但不利于企业对资源进行统筹安排，不利于投资效益的发挥；况且有的职能分配还存在交叉和重复。虽然，省级电网企业有预算委员会对总体投资规模进行控制，但是，各部门存在各自的利益，往往导致各有权安排投资的部门争相安排项目，而不顾及企业整体利益的和协调发展；同时还容易造成各部门间混淆各自的职责。



3、有权行使基建财务管理职能的部门，其职能不够清楚，职责不够清晰，某些职能部门的人员基建财务管理意识还有待增强。目前，行使基建财务管理职能的部门客观上没有或不完全清楚自身的职能。这表现在：一是目前行使规划和立项职能的部门对项目的经济性评价还比较薄弱，有的仅以负荷预测代替了整个经济评价；有的甚至没有经济评价。地区局上报的项目，建设建议中有缺乏相关资料的现象。职能部门又没有足够的重视和应有的要求，导致投资不讲求效益，甚至出现一些项目投产多年没有负荷的情况。二是在一些部门中，缺乏行使基建财务管理职能所必需的专业财务管理人员。



目前的基建财务管理模式受长期计划经济的影响很大；其财务管理职能的局限性，随着电网企业市场化，而逐渐显露出其弊端。企业基建财务管理缺乏统一的认识；一项基建财务管理职能分散于几个部门之间，各部门对其认识程度又不同，且缺乏必要的专业财务管理人员在其间进行沟通和协调，使得基建财务管理工作不能顺利开展，基建财务管理的许多职能没有真正发挥作用。尤其是基建财务管理中的资金优化配置功能较弱，难以有效地调控投资规模和结构。具体表现为以下几个方面：



1、项目可行性研究和财务分析不够，对设计方案的经济性的重视不够。可行性研究报告中的财务分析只是根据电网规划、负荷预测及电网裕度分析报告中现有各级电网的最高统调用电负荷、主变容量、降压负荷、容载比、负载率等指标进行重载原因分析，从而预测电力市场，提出电网建设方案，没有财务分析，往往造成投入项目不合理，投入的项目没有效益或根本不可能通过电量的增加收回投资。有的项目甚至因为工程前期可基建财务管理不细，造成诸如土地征用不了等原因，使项目只能取消，给企业造成损失。同时，对设计方案的经济性重视不够，如主控楼等建筑为了企业“双达标”、城市形象等而搞超标准装修，做表面文章，造成不必要的浪费和损失。



2、成本控制不力，概算编制不够合理。目前电网基建项目造价不断走高，除了国家土地政策变化、主要设备的价格变动等因素影响外，项目成本控制的不到位也是主要的原因。基建财务管理中不能做到真正意义上的成本控制，对项目成本的控制依赖于概预算，而概算编制又不够合理。例如，概算中的办公及生活家具购置费、生产员工培训费、提前进厂费、车辆购置费等项目，在实际操作中一般是不需要发生的，但还是列了，建设单位一般尽量是将预算所列金额用完，造成不同程度的浪费。另外，项目建设过程中，没有实现真正的预算控制，缺乏完善的成本控制机制，如对关联交易等没有科学的机制和完善的制度，无法进行有效控制。



3、基建财务管理制度更新不够及时。当前，电网企业基本建设呈现投资主体多元化和投资方式多样化的特征，一些制度明显落后于基本建设发展的要求。在新的制度尚未出台，旧的制度又不适应的情况下，基建财务管理经常出现无章可依的被动局面。由于实现财务管理核心职能的部门比较多，职能分散；行使职能的部门又没有真正意识到自己的职责，从而没能从整体上对基建财务制度进行完善，没有及时制定出相关制度。如：近几年房地产价逐年上升，输变电项目的土地征用，没有统一的标准，也没有向国家争取政策，没能要求国家出台电力部门征地的统一赔偿标准。再如，对于代管县的投资，工程规划、立项的部门没有去考虑产权关系，而财务部门只能在已成事实的基础上进行相关的业务处理。



4、部门间责、权、利不清，缺乏相关的考核和约束机制；部门间相互配合不够，造成资产暂估入帐、竣工决算不够及时。表现为：一是对投资决策的正确性没有合理的考核机制，不去追究由于投资决策造成损失的责任部门，使得相关部门对其财务管理职能的行使随意性大。二是一些专业部门偏重于追求项目的投产完成率，不太重视项目建设过程中及项目建设完成后相关的财务管理工作。例如，对前期投入缺乏认真的研究，对合同的签订从财务角度考虑不够细致，对于工程的结算的管理不够重视等等都对整个基建财务管理造成了影响。



5、项目分析评估工作流于形式。目前，项目后评估工作的开展尚处于起步阶段。虽然有关规定早就要求输变电工程要进行项目后评估，但一方面由于单体输变电后评估工作对收入增加的确认存在很大的难度（尤其是枢纽变，其在产生经济效益的同时，又发挥增强电网安全、提高输电能力的作用，而后者是定性的，无法计算出效益）；另一方面，长期以来，由于不重视项目的财务分析评估，也没有为此制定出一个财务分析和后评估的测算体系和评价标准。导致了项目分析评估工作流于形式，甚至不做，使财务管理的闭环缺了一块。



三、对适应市场化的电网基建财务管理模式的探讨



目前基建财务管理模式下隐藏着很大的经营风险。目前的电价政策及这几年的缺电隐藏了电网企业投资风险。目前的投资管理模式，将不可能适应市场竞争下企业发展的需要。随着输配电价分开，电网企业面临的经营压力将进一步显现，如果按照目前的基建财务管理模式，仍然不重视项目的经济性，那么，作为企业主要现金流出的基建投入，将成为企业经营资金流失的缺口。



适应市场化的电网基建财务管理模式要求能规避这种风险，充分落实基建财务管理的各项职能，实现基建财务管理的目标。为此，电网企业的基建财务管理模式应该实现几个转变：

一是基建财务管理理念的转变。包括其重要性、基本概念、各项职能和管理目标等方面企业上下应该统一认识，形成明确和一致的基建财务管理理念。



二是基建财务管理职能的转变。基建财务管理职能必须真正由专业的财务管理人员参与行使。这有两种实现的办法，一是在目前管理模式下，在行使管理职能的部门内充实财务管理人员，二是将这部分职能移交到财务部门或新成立的专门机构。前种办法有一个明显的缺陷是：由于业务部门领导都偏重于技术，可能会使相关的基建财务管理人员依旧没有办法很好地履行财务管理职能。况且，这个办法也是与专业岗位分工相违背的。因此，笔者认为只有将这部分职能转移，才能更好地发挥基建财务管理职能。



三是基建财务管理职能部门分工的转变。基建财务管理职能应该从专业部门分离出来，实施更加合理和细致的专业分工。例如，项目规划可以分成技术和经济两个部分：技术方面，维持当前模式的专业分工，由生产、农电等专业部门分别负责；经济方面，可以从这些部门分离出来。分离出来以后，职能可以并入财务部门；也可以由专门成立的经济评价组负责。这个小组可以常设在财务部门，也可以设在预算委员会下面。专业的财务管理人员可以由营销、财务、计划等部门的相关人员组成。项目的概预算可以由专业的基建财务管理人员和专业的技术人员共同审核确定。同时应该明确各相关部门及人员的职责和考核办法，建立奖惩机制，加大对项目实施的考核力度。对项目选择失误、项目费用控制不力等失职行为应进行公开和严肃的处理。



企业领导要加强对基建财务管理的宏观调控，包括资金、人员、资产等方面把握正确的方向；要进一步完善各项财务管理制度和健全科学的基建财务管理机制，使企业基建财务管理更上一层楼。