[中图分类号]DF432 [文献标识码]A [文章编号]1009-5489(2008)01-6-02
　　随着社会经济的发展和依法治国的推进,市场主体呈多元化趋势,各种社会利益间的矛盾加剧,行政执法环境异常复杂,税收行政执法风险也随之增大。行政执法部门的不作为、缓作为及滥作为愈来愈受到法纪监督和责任追究,特别是工作在第一线的基层税务干部,面对的税收环境复杂,执法环节繁多,加之风险防范意识不足,导致执法风险连年增加,涉诉案件也呈不断上升趋势。对于这种情况如不加以解决,必将影响税收事业的长远发展和税收行政执法人员的健康成长。笔者作为一名税务培训讲师,仅从税收行政执法风险的成因及预防方面谈谈自己的看法,以期对工作在税收第一线的执法人员有所裨益。
　　
　　一、税收行政执法风险的成因分析
　　
　　1.什么是税收行政执法风险
　　所谓税收行政执法风险,是指税务机关及其工作人员按照法律、法规、规章规定,执行法律、法规、规章所赋予的权力或履行职责的过程中,未按照或未完全按照法律、法规、规章要求执行权利或履行职责,侵犯、损害了国家或相对人的利益,给国家或相对人造成一定损失,以及应履行而未履行职责所应承担的责任。随着国家法律、法规的不断完善和健全,纳税人的法律意识及自我保护意识也在不断增强,如果我们的税收执法人员不及时调整工作思路,转变执法观念,克服随意执法的毛病,就随时存在着执法风险。
　　笔者经过认真的研究分析,认为当前存在的税收行政执法风险主要包括经济、行政和刑事三方面。
　　(1)经济风险
　　经济风险即受到经济处罚的风险,就是让出现执法过错的人员遭受一定的经济损失以达到惩前毖后的目的。近年来,税务部门特别是国税部门通过大量的工作实践并依靠计算机信息技术的飞速发展,摸索出了一套行之有效的“机制管人”措施,通过对每一位执法人员及每一个岗位的合理划分,明确了工作职责和工作标准,并设定了相应的分值及款项,对应尽而未尽到的职责和未完成工作目标的人员给予相应的扣分扣款。当然这种经济处罚是否合理合法还有待探讨。
　　(2)行政风险
　　所谓行政风险,是指执法人员的执法过错较轻,尚未触及刑罚,但应受到系统内部党、政纪处分的风险。党纪处分包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍5种形式;政纪处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除6种形式。党、政纪处分的风险,足以影响个人的政治前途及人生命运,所以习惯上人们又把这种风险称为政治风险。
　　(3)刑事风险
　　所谓刑事风险,就是指执法人员的执法过错较为严重,应受刑罚处罚的风险。对税收行政执法人员而言,可能受到刑罚处罚的风险原因主要包括:
　　滥用职权。是指国家机关工作人员超越职权,违法决定、处理其无权决定、处理的事项,或者违法处理公务,致使公共财产、国家和人民的利益遭受损失的行为。
　　玩忽职守。是指国家工作人员严重不负责任,不履行职责或不认真履行职责,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。税务人员玩忽职守一般是指不征少征应征税款,不检查纳税的情况,遇有征税阻力不采取措施、不向上级报告等。
　　索贿受贿。是指国家工作人员利用职务上的便利,索取他人财物或非法收受他人财物,为他人谋利益的行为。
　　徇私舞弊不移交刑事案件。是指行政执法人员徇私情、私利,伪造材料,隐瞒情况,弄虚作假,对依法应当移交司法机关追究刑事责任的案件不移交。
　　徇私舞弊不征、少征税款。是指税务机关的工作人员徇私舞弊,不征或者少征税款,致使国家税收遭受重大损失的情形。
　　徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税。是指税务人员违反法律法规的规定,在办理发售发票、抵扣税款、出口退税工作中徇私舞弊。
　　另外还有个别税收行政执法人员由于立场不坚定、法律意识淡薄,而成为纳税人涉税犯罪的共犯。
　　
　　2.税收执法风险的成因
　　税收执法风险的形成原因很多,概括地说包括主观和客观两个方面。
　　主观方面:一是干部执法水平较低。部分税务干部不精通法律法规,不熟悉税收会计,不掌握税收政策,不了解企业情况,不具备适应实际的工作能力,从事税收征管难免出现税收漏洞。二是税收管理制度滞后。如对私房出租、网络交易、家居装饰等新型行业的税收征管,尚没有探索、总结出有效的办法;税务部门内部的纳税结算制度、税务稽查制度、减免税审批制度等也有待进一步完善。三是队伍管理机制不活,不能够强化税务干部的工作责任心,不能够激发税务干部的工作积极性,不能很好地引导税务干部正确执法,增加了税收执法出现偏差的可能性。
　　客观方面:一是税制缺陷。有的税种设计的复杂性和模糊性,使税务干部无所适从,难以正确把握和执行。二是政策漏洞。由于新情况新问题层出不穷,税收政策经常发生变化,不可避免地出现漏洞。三是力度不够。《征管法》在赋予税务人员权力的同时,设置了许多前提条件,使税务人员查处案件时缩手缩脚,导致许多涉税案件得不到及时查处,执法力度无法达到税法要求。四是经济变化。随着市场经济的迅速发展和经济成份日益多样化,税务干部对应税对象和应税收入难以及时全面监控,税收管理难以及时跟进到位。如对电子商务、私人交易的税收征管,目前还没有很好的解决办法。
　　
　　二、积极预防税收行政执法风险
　　
　　1.预防税收行政执法风险的重要意义
　　一是切实维护税收执法人员的切身利益。如果税收执法人员的执法安全得不到应有的保障,税务行政人员在执法过程中丧失安全感,畏首畏脚,终日在恐慌中度过,将严重影响税收行政执法队伍的稳定,不利于各项税收工作的开展。因此,防范和化解税收行政执法风险,保障税收执法安全是保护、稳定税收队伍的基础。 二是树立税收执法机关的良好形象。如果我们的税收执法人员能够时刻保持税收执法风险意识,做到正确执法,文明执法,同时做好税收服务,努力化解征纳矛盾,不仅能够降低执法风险,而且能够很好地树立自身以及整个税收执法队伍的形象。反之,如果执法方式简单,执法手段粗暴,就会造成征纳关系紧张,降低自身执法安全系数,增大执法风险,损害执法队伍的形象,使税收执法工作处于被动。因此,化解税收执法风险,保障税收执法安全也是树立税收执法机关良好形象的根本。
　　三是确保税收征管质量和税收收入的关键。如果税收执法人员能够始终保持执法风险意识,就能确保政令畅通,使各项税收方针政策及规章制度得到很好地落实,提高执法人员的工作责任心,克服麻痹心理,确保尽职尽责,应收尽收。
　　
　　2.预防税收行政执法风险的具体方法
　　预防执法风险,首先要了解风险到底在哪里。当前税务干部面临的税收执法风险主要集中在以下环节:税务管理环节的漏征漏管;税款征收环节跑冒滴漏;税务检查环节的漏稽漏查;行政执法程序环节的漏位越位等方面。《征管法》中,明确规定了擅自改变税收征管范围和税款入库级次等11类违法行为要受到行政处分或刑事制裁。在《刑法》中,税收执法可构成的渎职犯罪比《征管法》规定的范围更广泛,由此可以看出国家对惩治税收渎职犯罪行为的重视程度。那么到底怎样才能从根本上预防税收执法风险的发生的呢?笔者认为应主要从以下几个方面入手:
　　(一)树立“三种理念”,提高防范风险的意识
　　一是树立法治理念,一切税收管理和执法工作必须严格按照法律规范进行。税务机关要强化对税务人员的“法治”教育和“执法风险”的警示教育,不断强化税收执法人员的“法治”观念,提高依法行政意识,自觉地学法、遵法、守法,让“法”深入人心,克服执法上的侥幸和麻痹心理。二是树立程序理念,正确处理过程和结果的关系。三是树立证据理念,正确处理法律真实和客观真实的关系。
　　
　　(二)加强业务培训,提高税收行政执法人员业务水平,提升自身防范风险的能力
　　自身防范税收执法风险,关键在规范执法,而执法必须懂法,懂法需要学法。税务机关要强化对税务人员的“法治”教育和“执法风险”警示教育,不断强化税收执法人员的“法治”观念,深化税务干部执法风险的意识,使其对自己的工作有一个更高层次的认识。因此,强化有关法律法规和税收业务的学习,提升税收执法人员的业务素质,是最终达到防范税收执法风险目的的基础。学习内容包括两方面:一是现行税收法律法规和政策规定,这是日常税收执法的依据和标准,只有透彻掌握了税法知识,才能提高业务能力和执法水平,避免因执法不到位造成玩忽职守,或者在越权执法形成滥用职权;鼓励执法人员报考注册税务师、注册会计师,将拥有这“两师”资格的执法人员放在征管一线。二是执法过错及违规、违纪、违法行为处理的相关规定,这是税收执法人员应努力避免触到的“高压线”。税务人员只有熟知不规范执法的相关责任,才能更加自觉地规范执法,有效减少和防范税收执法风险的发生。
　　(三)健全税收法律体系,营造良好税收秩序
　　建立健全税收法制是防范税务行政执法风险的有效途径。目前我们必须完善税收法制建设,建立符合我国国情的税收立法框,建立以税收基本法为主导、税收实体法与税收程序法并重的税法体系,解决税收实体法法律法规位阶低的问题。尽可能使税法符合我国国情和民族习惯,具有可操作性,创造有利于税收工作的法制环境。同时,要结合税制改革和征管改革的需要建立税收法律法规实施效果定期评价制度,适时清理不适应当前改革与发展需要的法律文件,及时修改或废止。用法制打造税收秩序,用法制制约地方政府和职能部门的干涉行为。在全社会法制的框架内建立绿色税收环境,化解税收执法风险。
　　(四)完善执法监督机制、加大内部惩处力度进一步完善内部执法责任制。做好岗位职责与工作流程的适配,规范各执法岗位及上下环节之间有效衔接的执法程序;及时对与税收法制建设与信息化建设不适应的工作流程的内容进行修订完善;继续强化评议考核,充分发挥税收执法责任制的功效,建立起以税收执法责任制为核心的目标管理考核机制;将信息化手段引入对执法行为的评议考核,提高评议考核质量与效率,减少人为因素对考核结果的干扰;严格过错责任追究,加大内部惩处力度,以促进税务执法人员依法治税由被动转为主动,有效地防止权力滥用行为的发生,减少违法执法行为,降低执法风险。同时要建立健全科学合理、充满活力的干部调入、使用、培训、提拔、考核、监督、奖惩等一整套管理体系,增强税务干部队伍的工作责任心和积极性。
　　(五)要强化税法宣传,做好行政协调,力求社会广泛支持,努力构筑和谐的外部执法环境
　　在税收执法活动中,如果能做到让纳税人或相关人员理解、支持、配合税收工作,那么就会减少或降低执法风险,提高工作效率,完成税收任务。要做到以上工作,税法宣传是必不可少的。多年来,税务部门在进行税法宣传时比较注重纵向宣传,即对纳税人的宣传,忽视了对政府及其职能部门的橫向宣传。在实际执法过程中,有些工作如果得不到相关部门的配合和支持,得不到有关人员的理解,就很容易使工作陷入被动或僵局,这不仅不利于税收执法工作的开展,而且会提高执法风险系数。因此,要做好税法宣传,协调各方面的关系,争取社会各界对税收工作的理解和支持。