黄玉凤
经过多年的实践，乡镇财政预算管理从无到有，从粗到细，不断向科学化、精细化方向发展。但我们应该看到，相对于充分履行乡镇财政职能的要求和今后一段时期农村财政经济形势来说，乡镇财政预算管理仍存在不少欠缺，需要采取切实有效的措施加以改进和提高。本文结合江苏省海安县镇级财政预算管理的实践对如何提高乡镇财政预算管理水平进行一些探讨。


一、乡镇财政预算管理工作的现状


海安县乡镇财政是一级较为完整的财政，2008 年全县14 个镇实现财政总收入16.62 亿元，其中一般预算收入7.01 亿元。目前，该县各镇都已实行编制部门预算，在部门预算的基础上形成镇财政总预算的管理方式，各镇财政总预算均提请镇人代会审议，经人代会批准后予以执行。总体上来讲内容全面，程序合法。但对镇级财政预算管理工作细细分析研究，会发现一些镇预算管理流于形式，在科学性、规范性、严谨性上都很不足。主要表现在下列几个方面：


（一）预算编制粗糙。


一是部门预算单位划分不细，只是对事业单位按部门编制预算，而对党政机关（包括党委、政府、人大、人武等部门）视同一个单位编制部门预算。党政机关支出是乡镇财政支出的重点，整个党政机关笼统编制预算，在执行过程中遇到各种情况自然难以解决。二是收入预算不准，对财政预算内外收入按上年数预计，往往执行起来相差甚远。三是支出项目预算不全，只对基本支出进行较为详细的测算，而对项目支出几乎只是随意估算。四是程序简单，收支预算大多闭门造车估算，有时只和部门负责人，镇主分管负责人沟通一下，不能完全掌握部门情况。五是受外界因素和老的经验影响大。有些部门负责人活动能力强的往往先入为主，以收支指标核定上受到照顾。六是时间滞后，现在各乡镇人代会都在年初召开，在人代会上通过的预算数只是一个估算的数字，最终预算数字确定都要到二、三月份落实，个别镇甚至拖到次年第二季度才能落实。


（二）预算执行随意。


乡镇预算编制并下达后，在实际执行中往往被抛到一边，在支出上，除了人员经费，其他各项支出随意性很大，长官意见干预预算执行。一是随意改变支出项目，二是屡屡突破预算规模；在收入上，有拖欠收入，体外循环，不按规定举债，收入潜力挖掘不够等问题；在决算上，人为调节结余与赤字，粉饰会计报表，造成会计信息失真。


（三）预算监督弱化、滞后。


预算编制执行过程中的事前、事中监督缺失，只有在进行年度财政审计和领导干部离任审计时才受到事后监督。


二、乡镇财政预算管理上存在不足之处的原因


（一）思想认识上存在误区。


一些乡镇党政负责人认为乡镇财政预算不可预见因素太多，过于精细不现实，反而会束缚乡镇党委政府集中力量办大事、办急事的手脚，不利于地方经济发展；一些乡镇财政干部认为乡镇财政有特殊性，预算不宜过细；还有一些乡镇领导和机关工作人员对为什么要编制和执行预算一知半解，认为预算就是约束，就是给自己所管的条线、所在的部门增加工作压力，心理上产生抵触情绪。


（二）乡镇预算管理在实际工作中确有不少困难。


一是收入难以确定。特别是镇乡预算外收入来源日益枯竭。目前海安县镇级经常性预算外收入只剩下企业集体土地租金一项。随着大量企业用地改为家征用，这一收入也逐步减少。乡镇偶然性收入来源少，不稳定，闲置资产变现难，债权清收难。随着各类减负政策的大量出台，各行政事业单位有偿服务收入或规费收入大幅减少，目前海安县各镇只有农口、建设口的行政事业单位有一些经营性、服务性收入，其他部门收入来源几乎为零。


二是支出压力大。首先是基本支出增加大，随着各项调资政策的落实，刚性支出快速增长。第二，各类考核、检查、达标、验收繁多，每一项考核、达标、检查、验收都需要一大笔支出。第三，发展压力大，招商引资，项目建设支出巨大，且难以预计。第四，收入发生时间与支出发生时间脱节。


三、上下联动，多措并举，切实提高乡镇财政管理水平


（一） 宣传预算管理的法律法规，增强依法理财的意识。


县乡两级财政部门要积极主动向乡镇党政领导、乡村干部、乡镇企业、乡镇财政供给对象等方方面面的工作和服务对象宣传预算法、税收征管法、县镇财政体制、乡财县管、现行各项收费政策、现行各项开支标准等法律法规、政策制度。县财政部门可提请县政府举办乡镇党政负责人，部门负责人、财政、审计、农经等专业人员为对象的培训班。去年8 月，海安县举办了一期领导干部财经知识培训班。对各镇镇长、县政府各工作部门主要负责人进行了财政、审计、税收知识培训，成效良好。今后此类培训活动可经常举办，并将乡镇和县直部门领导班子全体成员纳入培训范围。乡镇财政所可在党委、政府的支持下举办机关干部、村干部、企事业单位负责人等对象的财经法规培训班。


（二）科学编制预算。


1. 乡镇预算编制应坚持量入为出的原则；坚持先保运转，再保建设的原则；坚持先保当年，再解决遗留问题的原则；坚持谨慎性与积极性相结合的原则；坚持预算收支项目与现行收支分类科目相匹配的原则；坚持零基预算的原则；坚持综合预算的原则。


2. 明确编制时间。确定每年11 月下旬至12 月上旬为下年度预算编制时间，乡镇在这一段时间内集中精力编制下年度预算。因为这一段时间当年收支已基本完成，可取得较为准确的参考数据。精力、时间也可以相对集中。可从时间上保证下年预算从次年一月起开始执行，增强预算执行的精确性。


3. 确定编制范围。从资金的角度讲，乡镇财政编制镇本级预算内外资金的收支预算。从编制部门的角度讲，除了各事业单位按部门编制预算外，乡镇党政机关也要细化部门预算，可按党委办（含党委领导、组织、宣传、纪检），群团（工会、共青团、妇联）、政府办（含政府领导）、政法、民政、财政、经济发展（含招商引资、项目建设、奖励扶持等），社会事业（含农村公共事业建设）等条线编制部门预算，其中只有经济发展，社会事业可列项目支出。


4. 合理确定收入争取目标。税收收入按体制核定数预计。非税收入在充分考虑各种因素的情况下科学预计：经常性非税收入按全年应征收土地租金，已计划好的年度土地出让金预计。而捐赠收入，资产处置收入等因偶然性太强，不予预计。各事业部门经营、服务收入在确定合法收费项目的前提下，分析前三年收入情况，在前三年收入平均数的基础上合理确定。


5. 合理确定支出控制目标。乡镇党政机关、事业单位人员支出按工资标准预算；党政机关运转支出按体制规定的定额确定；近几年内事业单位的运转支出按人均1000 元左右确定；经济发展（含招商引资，工业集中区建设），社会事业发展支出（包括交通建设、小城建设、环境保护等）按镇政府确定的年度工作目标预算并经乡镇党政联席会、人代会讨论批准，为了鼓励增收节支，对各部门、各单位增加收入，节约支出给予一定的奖励。


6. 规范举债并严格控制债务规模。乡镇财政一般情况下不得进行赤字预算，只有当某些事关镇域经济社会整体发展急需的基础设施和公用设施建设项目纳入年度预算后，出现支出总预算大于收入总预算的情况时，可考虑举债。债务规模不得高于变现资产（如闲置的房产，机动的土地等）的市价，举债行为须报县政府批准。


7. 规范编制程序。为了加强预算编制的严肃性和可操作性，应确定相对固定的编制程度。一是明确乡镇党政主要领导、分管负责人、部门负责人、财务结报员，财政所人员为预算编制参与人。二是明确编制步骤，参照县级部门预算编制过程中两上两下的程序，乡镇级预算可简化为“一上一下”的程序。由各条线、各部门根据县财政部门规定的编制政策初步编制部门预算报财政部门审核后乡镇主管、分管负责人审核并指出修改意见，财政部门根据修改意见修订后报党政联席会讨论通过，然后提请乡镇人代会审批后，下达正式文件执行，并报县财政局备案。


（三）严格执行预算。


1. 积极组织收入。在税收收入方面，加强财税部门之间的联系和协调，重点抓好规模企业的跟踪管理；充分发挥协税护税网络的作用，集中精力抓好税源分散，纳税人流动性强的税种征收；在不违反税收法律法规的前提下，采取激励奖励政策，确保本地税源不外流。在非税收入方面，改变年终突击征收的办法，将收入任务分解到各个月份，争取在当年12 月31 日前将当年的收入计划完成到位。将支出进度与收入进度相挂钩，凡收入任务不能完成的，党政机关按差欠数减少下年项目支出预算，事业单位减少下年度人员经费中奖金的预算，其中自收自支事业单位不能完成收入预算的可在保证其工作人员基本生活经费的前提下,减少下年度人员经费、公用经费预算。


2. 合理安排支出。人员经费按月支出；日常运转经费和招商引资、扶持经济发展等经费在预算范围内根据需要安排支出；项目建设先预拨经费，年终必须算在范围内按工程完成进度形成支出。跨年度工程在编制预算时明确当年完成工程量。运转支出、项目支出执行过程中，按月统计分析支出情况，如发现有突破预算的情况，及时提出预警。


3. 合理安排结余。如果年终决算当年有结余，如有老赤字，则首先弥补老赤字；如没有老赤字，下年预算适当增加发展经济、改善民生的项目支出。


4. 依法举债。乡镇政府举债必须严格履行法律手续，不得向社会、自然人（包括机关干部和农民）举债。


5. 及时、全面分析预算执行情况，为编制下年度预算提供参考资料。


（四）依法调整预算。


因国家出台调资政策需调整预算的，按规定及时调整。因某些项目支出未列预算而又根据实际需要非办不可的，由政府主管部门提出方案，召开人大专题会议讨论通过，并报县财政部门审批。


（五）有效监督预算的编制与执行。


乡镇人大代表、乡镇党委、政府、审计机关、县乡财政部门以及社会各界都有监督预算编制与执行的权利和责任。要避免人人都监督，但都监督不好的现象发生，不同的监督主体根据各自职责针对不同的侧重点在预算管理的各个环节，用不同的方式进行监督，并形成监督信息共享机制。乡镇财政所要把预算编制和执行情况作为政务公开的重要内容。


（六）出台配套措施，促进乡镇财政预算管理的规范化、科学化、精细化建设。


1. 上级领导机关要改进对乡镇考核方式，优化、简化考核指标，减少和整合各类检查、评比活动，力戒官僚主义、形式主义，减轻乡镇党委政府应付各类检查的经济负担，促进镇级党委政府降低行政成本。


2. 改革支持经济发展的方式，逐步由政府主导招商引资转变到企业招商，政府推动，尽可能降低招商引资等经济发展成本。


3. 县以上各级财政加大对改善农村民生状况，推进社会主义新农村建设的投入，尽可能地减少直至取消对乡镇级财政提供配套资金的要求，缓解乡镇财政的压力。


4. 适时改革现行乡镇财政总预算会计制度，乡镇财政预算内、外资金实行一本账核算，全面直观地反映乡镇财政收入、支出、结余的信息。


文章来源：农村财政与财务