作者：[赵颖蕾]

当前财政支出管理体制改革的重点集中体现在预算编制改革与预算执行改革两个方面。改革预算编制方法，细化部门预算；改革预算执行机制，推行集中支付。二者在构建公共财政框架时相辅相成，共同发挥着重要作用。现针对传统预算编制方法与预算执行机制中存在的突出问题，结合陕西省推行省级预算执行改革试点的实际，谈谈对同步推进预算编制改革与预算执行改革的认识与思考。


一、预算编制改革


１．传统预算编制方法不太科学规范，预算控制机能弱化，改革势在必行。众所周知，传统预算编制方法是计划经济模式下财政支出管理体制的产物。建立在“基数加增长”前提下的传统支出预算编制的突出问题是：①预算的计划性、预见性、连续性比较差；②预算编制较粗，未能细化到二级及以下单位，缺乏具体支出项目和明细资料，透明度低；③按功能分配的预算，不利于全面掌握各部门、单位的支出细节；④预算编制、审批、分配的周期较长；⑤预算编制缺乏科学合理的定员定额标准，执行中预算追加频繁；⑥预算控制机能弱化，难以在预算执行过程中对预算项目和各项支出实施有效监控。


鉴于上述弊端的存在，建立以部门预算为主导的预算编制体系，完善公正透明的预算执行管理体制势在必行。而预算编制改革的首要环节则是规范和细化部门预算。


２．规范和细化部门预算，为预算执行改革创造条件。部门预算要求通过科学规范地核定各部门履行职责所必须的各项开支，采用按具体支出因素据实核定的因素法，公平合理地分配人员支出、公用支出、对家庭和个人的补助支出以及项目支出。编制部门预算的实质是规范和细化预算编制。规范和细化的具体要求体现在：①通过科学合理地设计预算收支分类体系，统一编制涵盖预算内外资金的综合预算；②预算从基层单位逐级编制，自下而上地形成一个准确完整的部门预算；③提前编制预算，缩短批复时间；④采用规范的定员定额标准编制基本支出预算，按照轻重缓急原则对项目论证排序，科学编制项目支出预算；⑤政府采购预算单列，制定政府采购目录，细化采购项目的构成及资金来源；⑥充分考虑预算执行改革的要求，细化预算批复内容，将大类支出分解到款级和项级支出，细化到基层预算单位的具体项目。


改革预算编制方法，建立规范、细化的部门预算是预算执行改革的前提和基础，是推行国库集中支付制度的有力保证。


二、预算执行改革


１．分散支付方式难以适应监控部门预算执行的需要，推行国库集中支付迫在眉睫。现行的分散支付方式，是财政部门依据预算确定各部门、单位的支出总额，按进度逐级拨付到各预算单位在商业银行设立的账户上。财政资金以手工或半手工方式层层转拨，流经环节多，运行效率低。资金沉淀在预算单位的银行账户上，由各单位自主使用，脱离了财政部门的监督。这种支付方式的突出问题是：①财政资金在单位支付行为发生前已经流出国库，使得财政资金分散滞留在预算单位的银行账户上的同时，库款调度困难，资金使用效率低下；②重复和分散设置银行账户导致财政资金使用透明度不高，政府预算无法全面、准确地反映财政收支的实际情况；③缺乏严格的预算监督和事前防范机制，难以对支出全过程实行有效管理和监督；④预算执行的运行控制机制不规范，预算执行信息反馈迟缓，难以为预算编制和预算执行提供准确数据；⑤与预算编制改革不相适应，细化预算编制的意图难以实现，强化预算约束的作用难以发挥。


２．推行国库集中支付，有效提高预算执行的透明度，增强预算的约束力。目前，改革预算执行机制，推行国库集中支付的主要做法是，以建立国库单一账户体系为核心，规范财政支出拨付程序，对不同类型的支出，按照不同的支付主体，实行以财政直接支付为主、授权预算单位分散支付为辅的资金支付方式。即对预算单位工资支出、政府采购支出等专项大额支出，实行由财政部门通过财政零余额账户直接支付给供应商或用款单位，减少支付环节，提高支付效率。对未实行财政直接支付的购买支出、零星支出等经常性小额支出，实行经财政部门授权后，由预算单位在财政部门下达的授权支付额度内，通过单位零余额账户自行发出支付令的授权支付方式，减少资金申请和支付环节，便于预算单位及时用款。


推行国库集中支付，其核心功能是建立有效的预算执行监控机制。通过在财政国库管理部门设立支付执行机构，作为财政资金审核、支付和监督工作的延伸，依据财政国库管理部门批准的预算单位用款计划，下达预算单位授权支付额度，受理审核支付申请，并通过国库单一账户体系将财政资金直接支付给商品或劳务供应商。实行国库集中支付的突出成效表现为：①财政资金支付实现电子联网，不再经过层层中间环节，财政部门可以实时掌握每笔财政资金的流向与流量，进行事前、事中、事后全过程动态监控，提高了预算执行的透明度；②财政资金按规定在国库单一账户体系内规范运作，支出拨付的全过程处于有效的管理监督之中，强化预算约束能得到根本保障。


三、同步推进预算编制改革与预算执行改革


１．提前进行部门预算的编制，提前进行批复，改变目前预算执行开始之日、预算编制批复工作尚未完成、没有形成可执行预算的现状。


２．加快对预算外资金等非税收收入实行集中统一收缴、将其纳入部门预算管理的进程，推行统筹预算内外资金编制真正意义上的综合部门预算，切实做到统筹预算内外资金使用的相互结合。


３．进一步提高部门预算年初到位率，逐步减少个别部门年初系统专项拨款控制数在整个支出预算中的比重，尽量避免在年度执行中追加、追减等调整预算情况的发生。


４．科学合理地界定预算单位的基本支出和项目支出。合理确定基本支出的各项预算定额和标准，对于基础建设、科技费用等财政资金安排的专项项目，建立项目库，实行科学管理，健全项目预算管理程序。


５．切实提高预算编制的准确性和严肃性，对于部门预算中确定的预算科目和明细项目，在实际执行中不可随意改变支出用途，保证预算编制与预算执行的一致性。


综上所述，深化预算编制改革必须与推行预算执行改革有机结合起来。当前，按照建立公共财政管理体制的要求，需对现行预算科目收支体系的框架和内容进行全面改造，改革政府收支分类，科学地反映各类财政收支活动，规范预算编制，早编、细编预算，健全综合预算制度，完善项目预算管理体系，使预算项目的细化程度和预算数据的准确程度适应国库集中支付的要求，以全面推进预算编制改革与预算执行改革的进程。