概要：目前，由于我国高等教育社会救助体系的不完善，贫困大学生的学习生活困难并没有从根本上得到解决，这个问题呈现出日益严重的趋势，这已经影响到社会稳定。因此，本论文试图通过对上海现行高等教育社会救助政策与目前上海贫困大学生的实际情况进行比较研究，从而进一步分析高等教育社会救助政策的实施效果以及目前存在的问题及其成因。在此基础上，提出今后进一步完善上海高等教育社会救助体系的对策和建议，从根本上解决上海贫困大学生的学习生活问题。

关键词：高等教育 社会救助 成因分析 对策研究

高等教育社会救助是我国社会保障制度中的一个重要组成部分，随着贫困大学生数量的增加及其贫困程度的加深，其作用也日益加大。据2004年11月1日统计，目前本市家庭人均月收入400元以下贫困大学生为73367人，其中家庭人均月收入280元以下特困大学生为35445人，分别占在校生总人数的16.13%和7.79% [1]。并且，目前教育社会救助不仅是促使教育与社会经济协调发展的一个重要手段，已经成为保证社会稳定的一个基石，而且也是我国能否全面建设小康社会的一个关键因素。
但是，由于我国高等教育社会救助制度的不完善，一部分应该享受教育社会救助待遇的贫困大学生却没有享受到，影响到这些学生的学习生活。上海虽然也颁布和实施了一些教育社会救助政策，取得了一定成效；但也面临着许多问题和困难，今后有必要进一步完善教育社会救助制度，以便保证贫困大学生能够充分利用它，完成其学业。

一，本市高等教育社会救助的现状评估
本市高校教育社会救助政策体系主要由“奖”，“贷”，“勤”，“补”，“减”五大帮困措施构成。

1）“奖”——帮困奖学金
这是专门为暂时有经济困难的大学生设立的奖学金。享受国家奖学金以及社会和个人奖学金的大学生总数为69967人，其中，国家奖学金发放金额大约为4966万元，社会和个人奖学金发放总金额为1350万元。2004年，各高校帮困奖学金总额为3235.5万元，受益学生为20664人，比2000年有一个较大幅度的增长 [2]。

2）“贷”——助学贷款
2004年，本市推进国家助学贷款新制度，全市共有31794名贫困学生申请到国家助学贷款，总计发放26409.8万元；其中部委高校为14299人，贷款金额为10894.6万元，市属高校为14892人，贷款金额为13665万元，民办与行业办高职院校为2603人，贷款金额为1849.2万元 [3]。

3）“勤”——勤工俭学
2004年校内勤工俭学补贴为6068.9万元，有85102名学生获益 [4]。

4）“补”——直接困难补助
过年过节以及放寒暑假时，各高校普遍将市政府下拨帮困经费的1/3，直接用于困难大学生的补助。2004年共发放临时困难补助为1010.9万元，有29569名学生获益 [5]。

5）“减”——减免学杂费
享受这项优惠措施的对象为烈属，孤儿，残疾人，少数民族地区困难家庭的大学生。2004年，全市高校减免学杂费总计为2178.6万元，受益学生为7455人 [6]。

二，目前存在的问题
目前本市的高校教育社会救助制度中还存在着许多问题，这些问题使得贫困大学生难以利用教育社会救助这一制度。如果这些问题得不到解决的话，教育社会救助制度难以满足贫困大学生的需求，也无法真正而有效地发挥起应有的作用。

1，教育社会救助职责不明
由哪一个部门来负责和管理教育社会救助，目前还尚未明确。从现状来看，市教委和学校二级主要在具体负责和管理这项工作，市民政局等民政部门也参与其中，发挥着辅助性作用。但由于市教委和学校等教育部门是从事正常教育工作的机构，而不具有从事教育社会救助的职责，因此目前从事这方面工作可谓是名不正言不顺，从而难以有效具体管理教育社会救助和发挥积极的作用。这是阻碍本市教育社会救助体系完善和可持续运转的一大瓶颈因素。
而且，在现行管理体制下，贫困大学生要申请教育社会救助，首先必须向学校申请，经过学校等部门审查和批准以后，方可能够领取教育社会救助金。这种管理模式使得教育社会救助很难发挥着应有的作用，这是因为这种管理体制容易使得申请和领取教育社会救助金的贫困大学生在学校和同学中曝光，这会极大地伤害这些学生的自尊心，使他们在学校和同学中难以抬起头来。结果，相当一部分有资格享受教育社会救助的贫困大学生，由于这种原因而没有申请，无法通过这种合法的途径来解决其贫困问题，甚至有学生为此而缀学。

2，资金问题是困扰该体系完善的最大阻碍因素
目前，教育社会救助资金来源途径主要有三个方面。一是市财政的拨款；二是学校的自筹资金；三是社会捐款等集资。
根据现行的本市财政体制和教育管理体制，采用市财政负担方式。但与目前的实际资助金额相比，帮困助学资金的缺口很大。
学校自筹资金是教育社会救助资金来源的另一个重要渠道，也是弥补各级财政拨款不足的一个重要方法。各高校都设立了帮困奖学金，提供勤工俭学的校内工作岗位等，它们的资金来源主要是学校的一部分学费等。学校自筹资金确实在一定程度上解决了教育社会救助资金不足问题，但自身存在着局限性。这是因为学校用于教育社会救助资金越多，学校自身利益越会受到损害。在这种情况下，高校很难拿出大量资金来用于教育社会救助。另外，把学校自筹资金作为教育社会救助资金的一个重要来源渠道这种模式，也是阻碍目前教育社会救助管理模式改革的一大障碍因素。
目前，社会和个人捐款等集资也是解决教育社会救助资金的一个重要渠道，并发挥着很大的作用。今后，我们应该鼓励社会各界和个人资助教育社会救助，但这种集资方式本身就存在着不确定性，我们不能对此抱有太高的期望，也不能作为解决教育社会救助不足的一个根本方法。
因此，目前的教育社会救助资金来源还不足以从根本上解决现在资金不足的问题，这也是困扰教育社会救助体系进一步完善和可持续运转的一大障碍。

3， “五大”帮困措施自身的缺陷
1）助学贷款
目前，助学贷款成为贫困大学生解决自身经济困难的一个重要途径。但是，助学贷款这种机制中还存在着很大问题，其中最大问题是由于贷款风险防范机制没有真正建立起来，银行贷款给大学生的积极性不高。这种情况使得助学贷款难以有效地发挥作用，无法真正解决贫困大学生所面临的各种经济问题，最终演变成一个社会问题。另外，在助学贷款的行政管理机构上，还没有真正建立一个有效的管理协调机构，这阻碍了助学贷款机制的完善。正是在这种形势下，2003年8月，国家下达了紧急通知，暂停办理助学贷款。但2004年开始推行新制度，但这种新制度并没有从根本上解决贫困大学生贷款难的问题。

2）勤工俭学
目前，各高校提供给大学生的勤工俭学工作岗位有校内岗位和校外岗位，这虽然深受大学生尤其是贫困大学生的欢迎，在一定程度上解决了他们的燃眉之急，但也存在着相当多的问题。第一，勤工俭学工作岗位在数量上太少，不能满足大学生的要求；第二，报酬太低，无法真正解决贫困大学生的经济问题，有些校内勤工俭学工作岗位的工资低于本市规定的最低工资标准；第三，大学生的勤工俭学观念有待于更新，不愿意从事一些比较艰苦，不体面的工作。

3）帮困奖学金
目前，从高校，政府到社会以及个人，设立了各种帮困奖学金，这无疑为贫困大学生开辟了一条解决经济困难的道路。但是，总的来说，各高校设立的各种帮困奖学金在发放金额上偏低，享受人数上偏少。另外，各类奖学金发放的标准主要依据是学习成绩，这就使得一些由于原来基础差等原因造成学习成绩并非很优异的贫困大学生无法享受到许多奖学金。而且，在实施过程中，还存在着不透明性和公开性差等情况，这使得这种奖学金在发放过程中缺乏公平和公正。

4）学杂费减免
这种措施也无疑有助于贫困大学生克服自身的经济困难，但也存在着许多问题。第一，享受条件太苛刻，使得能够享受的大学生数量非常有限；第二，从近几年的实施情况来看，无论是享受人数上还是在享受金额上，都有逐步减少的趋势，如何来克服这种状况已经成为当务之急。

5）直接困难补助
这项措施在为解决贫困大学生的燃眉之急问题上，取得了一定成效。但是，存在着发放金额和享受大学生数有限的问题。这个问题主要是由其经费来源不足所导致的，目前许多高校用于直接困难补助的资金主要来自于市政府所下拨的帮困经费。如何来保证其经费来源已经成为直接帮困补助这项措施是否真正发挥作用的关键。

4，私立高校的教育社会救助体系尚未健全
与国公立大学相比，私立高校和高职学校的教育社会救助体系还有待于进一步完善。在调查中发现，私立高校的贫困大学生能够真正利用的教育社会救助政策的只有助学贷款和少量的奖学金，而且由于贷款防范风险机制的不完善，这些贫困大学生与国公立大学的贫困大学生相比，更难从银行那里得到助学贷款。但是，私立高校的贫困大学生由于学费贵而更需要教育社会救助。而国公立大学所具有的“帮困奖学金”，“直接困难补助”，“学杂费减免”和“勤工俭学”，在私立高校中还很少见。这种状况无疑使得私立高校贫困大学生无法通过这些渠道来获得帮助，而只有依靠借债来度过难关。

三，对策和建议
针对上述问题，我们提出了一系列的对策和建议。

1，教育社会救助应该由各级民政部门来主管
由于高校的教育社会救助由哪一个行政部门来主管目前尚未明确，这不仅造成教育社会救助在管理上的混乱，而且也使得它无法真正发挥应有的作用。为了克服这种混乱局面和解决目前在其管理上的其他一些问题，我们提出应该有市民政局来举办和主管全市的教育社会救助，实行区民政局等各级民政部门具体实施的管理机制。这是因为民政部门目前是我国从事社会救助的行政机构，由它来举办和管理可谓是名正言顺。
第一，市民政局实行宏观上管理，负责全市教育社会救助的政策，法规的制定，并在这方面对区民政局实行指导和监督；第二，区民政局不仅要为市民政局负责，而且对街道，社区的社会救助管理机构进行指导和监督；第三，街道，社区的社会救助管理机构如民政所实行微观上的管理，具体经办贫困大学生的教育社会救助事务。通过这种层层管理并实行各级分工的机制，真正建立起本市的教育社会救助管理体制。
而且，由民政部门来管理和经办人高等教育社会救助，使得教育社会救助能够实现管理的社会化，这可以避免目前有资格申请和享受的贫困学生由于怕抬不起头来而不申请的局面，以及享受教育社会救助的贫困学生在同学和学校里被瞧不起的状况。这是因为在这种管理体系下，贫困学生可以不经过学校而直接到户籍所在地或居住地的民政部门申请并办理相关的手续。

2，建立以各级财政拨款为主体的多层次救助体系
资金不足是阻碍本市教育社会救助体系进一步完善和可持续运转的一大瓶颈因素。目前在教育社会救助资金来源上，虽然实行市财政拨款，学校自筹资金和社会各界捐款等方式，但由于财政拨款不足，学校自筹资金与其自身利益相矛盾以及社会捐款的不确定性等原因，还无法保证教育社会救助资金来源上的充分性，从而很难从根本上来解决贫困大学生的各种经济问题。为了改变这种状况，我们提出应该建立以各级财政拨款为主体的多层次教育社会救助资金来源体系。
虽然造成大学生的贫困原因有各种各样，但有其自身原因之外还有一些客观因素。不管是何种原因造成贫困的，对贫困大学生进行教育社会救助是政府的一种义不容辞的责任。基于这种认识，我们认为各级政府应该从财政里拨出更多的资金来解决目前的教育社会救助资金不足问题，尽快建立健全完善的公共财政体系，加大各级政府对教育社会救助的专项财政投入。只有这样，才能使得贫困大学生免除学习的后顾之忧，为他们提供一个公平竞争的学习环境和机会。
在加大各级财政投入力度的同时，应该逐步减少目前高校自身举办的帮困措施，从而减少学校在这方面的支出。把以学校为主体的教育社会救助机制逐步实行社会化，最终由政府承担起主要责任和义务。这样做的目的，可以改变目前申请和享受教育社会救助必须通过学校的这种做法，从而真正做到每个贫困学生都能够利用教育社会救助政策，在受教育阶段度过各种经济难关。
但目前也遇到一个各级财政难以再拨出很多经费来支持教育社会救助的问题，这也反映在目前的教育社会救助的实施情况之中。针对这一情况，我们认为，应该发放教育彩票来筹集教育社会救助资金，解决其资金缺口很大的问题。

4，在高校建立以学费减免为主体的社会救助体系
目前高校中的“五大”帮困措施都存在着各种各样问题，难以有效地发挥教育社会救助应有的作用。针对这种情况，我们认为首先应该建立以学费减免为主的教育社会救助体系，这也是国外通行的一种做法。但如果完全由各高校自主实行贫困大学生的学费减免势必会影响到它们自身的利益，因此难以奏效。我们认为，政府与高校应该相互合作，共同承担这部分的费用，改变目前学费减免人数和金额都有限的局面。
提出这一对策的理由是：第一，在大学生诚信机制和助学贷款风险防范机制尚未完善的情况下，在目前的基础上助学贷款很难再扩大其作用，这是因为为了防范贷款风险银行而不愿多贷款给贫困大学生；第二，直接困难补助虽然能够解决一时的燃眉之急，但总不是长久之计，大学生贫困是一个长期性问题；第三，目前考核能否领取各种奖学金的主要依据是学习成绩而不是贫困状况，这样肯定会造成学习成绩平平甚至较差的贫困大学生无法享受这项措施。
在这种以学费减免为主的教育社会救助体系中，我们还需要完善其他教育社会救助措施。第一，为本市每个大学生建立诚信档案，防范助学贷款风险，只有这样，银行才有贷款给贫困大学生的积极性；第二，提高勤工俭学待遇，市政府对勤工俭学的工资应该作出一个最低水平的规定，并建立起监督机制。同时对大学生本人及其市民进行宣传和教育，帮助大学生改变目前的“高高在上，不愿低就”的观念。
另外，针对私立高校教育社会救助体系不完善这种情况，我们同样认为应该建立以学费减免为主的教育社会救助机制。在这样一种机制下，私立高校还应该为贫困大学生创造各种勤工俭学工作岗位，尤其是校内勤工俭学的机会，确实解决贫困大学生的经济问题。其次，增加各种奖学金的名额和发放金额，并把发放标准适当向“贫困”这个因素倾斜。这样，既可以鼓励贫困大学生勤奋学习，又使得许多贫困大学生能够解决自身的实际问题。

参考文献：
1．郭士征，钟仁耀编《社会保障学》上海财经大学出版社，2004年。
2、时政新主编：《中国社会救助体系研究》，中国社会科学出版社2002年版。
3、魏新武编：《社会保障世纪回眸》，中国社会科学出版社2003年版。




作者：杨莲秀 文章来源：上海工程技术大学