对2008至2010年这3年国有资本经营预算试点工作，学者、媒体及社会公众的评价有褒有贬。其中就贬而言，主要是央企红利征收比例太低，央企的社会责任没能充分体现。因此，应该大幅度提央企红利征收比例。有的学者主张提高到40%，甚至有的学者主张提高到60%以上。目前，国务院已经原则同意，从2011年开始正式实施的国有资本经营预算可以提高央企红利征收比率。但是，征收比例提高到什么幅度，以及央企红利征收比例提高以后的预算支出如何安排，尚没有明确，这也将成为继续深化国有资本经营预算管理改革的要点。

　　举步谨慎

　　国务院于2007年发布了《关于试行国有资本经营预算的意见》，从而结束了自1994年以来央企只向政府上交税收，不交红利的历史。从过去3年试点的过程及结果看，中央政府相关职能部门在谨慎而稳步推进国有资本经营预算管理工作。虽然学者、媒体及社会公众对此项工作存在很多不满，但是，国资本经营预算管理工作仍取得很大进展。

　　央企红利征收从2008年开始试点，按照国务院从《关于试行国有资本经营预算的意见》规定，当年収征额以上年央企实现利润额作为征收基数按比例征收，2008年按2007年基数征收，2009年按为2008年基数征收，以此类推，央企2007、2008、2009年3年实现的利润额分别为9968.5亿、6652.9亿、8151.2亿；以上几年实现利润按比例征收央企红利为主而实现的国有资本经营预算收入，2008年为547.8亿，2009年为873.6亿，2010年预计为421亿，加上上年结转的19亿，约为440亿。从数据看，国有资本经营预算试点的3年，国有资本经营预算收入额在低位徘徊。

　　由于到目前为止的国有资本经营预算收入较低，国有资本经营预算支出主要用于两方面，一是国企的改制、重组、自主创新、提高企业核心竞争力等资本性支出；二是弥补国企改革成本，解决历史遗留问题的费用性支出。这体现了“取之于国企，用之于国企”国有资本预算支出原则。2008年－2009年，中央本级国有资本经营预算支出达1553.3亿元，主要用于国有经济和产业结构调整、中央企业灾后恢复生产重建、中央企业重大技术创新、节能减排、境外矿产资源权益投资以及改革重组补助支出等。

　　红利征收不可能大幅提高

　　从2010年开始，正式实施的国有资本经营预算，不仅要提高央企的红利征收比例，而且要适当扩大红利征收范围。从此项工作的稳步推进及连续性看，央企红利征收比例不可能有过大幅度的提高，征收范围也不可能无限扩大。

　　上调央企红利征收比例主要是出于3点考虑：第一，国企利润增加，为征收比例上调提供了条件。近年来，国家在支持国企改革和发展方面采取了一系列政策措施，取得了明显成效，2005年以后，国企尤其是央企，实现了利润的大幅度增长，2005－2009年央企利润分别为6276.5亿、7546.9亿、9968.5亿、6652.9亿和8181.2亿，央企上缴更多红利的利润条件具备。第二，预算收入支出加大的压力要求上调征收比例。第三，社会舆论导向增强了征收比例上调的动力。最近几年，一方面是国企尤其是处于垄断地位的央企，利润总额和资产规模不断扩大；另一方面是包括农产品(17.43,-0.21,-1.19%)在内的多类产品价格不断上涨，民生成本逐年加大。社会舆论呼吁并强烈要求提高国企红利征收比例而部分用做改善民生。

　　但央企红利征收比例大幅度提高受到多方面要素制约。

　　首先，国企履行着部分国家职能和一些特殊社会职能，过高的上调征收比例有可能影响其正常经营。部分国企尤其是央企，在维护国家经济安全、落实国家宏观调控政策、保证市场供应等方面发挥了特定作用。例如，中石油(11.70,-0.01,-0.09%)、中石化、中海油等3大石油公司，承担着石油资源勘察、储备等国家职能。另外，中央企业在重大自然灾害和国家社会发展的关键时刻发挥顶梁柱作用。据不完全统计，2008－2009年，在抗击雨雪冰冻灾害、抗震救灾、保障奥运、参建上海世博会场馆等特殊时期，中央企业累计捐赠支出91.7亿元，充分实现了非常时期的国家调度。

　　其次，央企利润高速增长的阶段已经过去，从而制约了征收比例的大幅提高。2007年央企实现9968.5亿(增幅达46%)，2008年受经济危机的影响，利润减少至6600多亿，2009年随着经济运行企稳回升，央企利润出现恢复性增长，为8151.2亿。但基本可以预计未来5年，央企利润增减幅大致在8%〜15%之间徘徊。因此，红利征收比例提高受到央企利润增速放慢的制约。

　　此外，央企红利征收直接减少了现金流，决策层担心大幅度提高征收比例会影响央企正常经营与发展。由于红利的征收是以货币现金的形式进行，如果征收幅度过大，会导致央企短时间内过大的货币现金流减少。以中石油为例，2009年中石油实现利润总额1285.6亿，如果征收比例上调至40%，则征收额约为500亿。500亿的现金流，配上60%的负债，所能达到的杠杆效应为800亿。上缴500亿的现金流，意味着给企业带来800亿的货币现金流出，中石油财务杠杆会极大弱化。另外，由于目前央企正处于大投入阶段，需要大量的货币现金流进行结构调整，部分央企还需要海外投资并购，因此，不能大幅提高征收比例。

　　推进国有资本的变现预算

　　国有资本经营预算管理改革的中长期目标，是要考虑国有资本经营预算要与其他预算尤其社会保障预算、公共财政预算相互支持。国有资本经营预算除了要实现国有资本的保值增值，还要充分强调其政府宏观调控衍生手段的职能履行。具体而言，应该编制中长期国有资本经营预算，推动并实施国有资本变现预算，并适时将部分国有资本经营预算用于社会性支出。

　　在国有资本经营预算收入中，国企上缴红利所占比例最大，但红利数额相对较少且增长缓慢，另外，由于未来几年国企利润增幅存在回落的可能，如果仍以征收红利为主，那么，国有资本经营预算收入仍然增长缓慢甚至会下降。在目前经营性国有资产数额处于20余万亿的条件下，要保证国有资本经营预算收入的稳定增长，并实现1000亿－3000亿的规模，应该结合5年期的国有资本经营预算，逐步实施国有资本的变现预算。即在一个中长期的时间段内，通过充分竞争领域的部分国有资本变现，实现部分国有资本的退出，从而保证国有资本经营预算收入的稳定增长。

　　另外，国有资本经营预算的支出，目前主要用于国企的资本性支出和费用性支出，支出范围受到很大限制，一定程度上阻碍了其政府宏观调控衍生手段职能的发挥。

　　为进一步深化国有资本经营预算管理改革，应适当考虑扩大国有资本经营预算的支出范围，强调其社会性支出，即将部分国有资本经营预算用于解决社会保障、医疗卫生、教育就业等民生问题。应该再国有资本经营预算的政策导向上，逐渐明确并落实国有资本经营预算收入的一部分，可用做社会基金预算支出缺口与公共财政预算支出缺口的“双缺口弥补”。这样既有利于强化相关部门的制衡监督，又有利于降低预算管理的运行成本，还有利于防范公共风险，从而能够充分发挥国有资本经营预算作为政府宏观调控衍生手段的作用。

　　作者系财政部财政科学研究所博导