我国预算外资金是没有纳入财政管理的,虽然近几年逐渐地将诸如客运站建设基金、公路客运设施建设专用基金、集体育林和更改基金、国有育林和更改基金等纳入预算管理,但是还有相当大一部分预算外资金是未纳入预算管理的。
　　
　　我国地方政府预算外收入的基本情况
　　
　　在我国财政资金中,预算外资金占了财政资金的相当大比重。中国经济研究中心平新乔教授的研究数据表明,自1997年以后,尤其是1998年到2004年,我国预算外的财政规模已经相当于整个地方预算内财政的50%左右,到2006年为止地方预算外资金达到地方预算内规模的50%以上,其绝对数相当惊人。预算外资金的审批到管理都是由财政部门进行运作,基本上只有内部监督,没有外部监督,从而预算外资金的来龙去脉不仅政府之外的实体根本无法知晓,就是政府部门自身也是不清楚的。这无疑是提高预算透明度的最大障碍。由于政府的支出预算是按照资金的性质归类编制的,而各部门、单位的资金性质不同,这样就不利于对一个预算单位的整体资金支出进行有效的监督和管理,必然导致预算执行中随意性强,同时也会造成不严格按照预算执行的情况。另外,由于支出分类的不合理,财政部门提交到各级人大的预算草案,并没有有关部门的具体数字,从而各级人大也无法进行审查和监督。不过从2007年开始实施的新收支分类体系部分地改变了这种状况,从而起到了相应提高预算透明度的作用。比如国库集中支付改革将所有财政预算内的资金以及纳入财政管理的政府性基金,都纳入国库单一账户体系,预算外资金也纳入财政专户管理。收支分类体系改革中收入分类改革也将预算外收入和社会保险基金收入纳入政府收支分类的范畴,政府支出也按功能和经济进行分类。但改革还在起步阶段,尤其是收支分类体系改革2009年才开始全面展开。
　　从结构上来说,2000年以前,预算外资金主要来源于政策性收费,而到本世纪以后,土地出让金收入已经成为地方政府预算外资金的重要来源。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示,土地出让金净收入占了政府预算外收入的60%以上。而规模如此庞大的预算外资金管理则很松散,各单位对预算外资金没有明确的收支计划,在具体收入时,只是将专户资金一缴了之,没有具体的资金来源项目,致使对于资金来源模糊不清,而财政部门对于预算外资金也没有规范的计划,没有汇总预算。
　　中央政府也逐渐认识到预算外财政资金给财政管理带来的困难,预算外造成的财政资金利用效率的低下给经济带来的负面影响,以及公众对由此造成的预算不透明的不满,因此也逐年将一些资金纳入预算内。2002年11月的《关于将部分行政事业性收费纳入预算管理的通知》也将一些人事部门的考务费、质量监督检验检疫部门收取的一些费用、保监会收取的监管费、人防部门收取的防空地下室易地建设费等行政性收费收入以及其他一些收费项目都纳入预算。另外,比较引人注目的是从2007年开始的新的收支分类体系,对政府收入进行了统一分类,具体地,一是扩大了纳入预算的收入范围,二是在体系上做了调整,三是科目层次更为细化。新的收入分类能更清晰地反映政府各项收入的具体来源。很显然,我国预算收入不透明首先反映在预算资源的不完整,预算外资金游离在政府财政资金管理之外,更别说政府负债、所有金融资产和非金融资产的披露了。 我国政府预算外资金透明度低的原因
　　
　　(一)首要原因在于预算外资金管理制度的缺陷
　　首先,现行行政事业性收费项目按隶属关系分别报国务院和省、直辖市人民政府的财政部门汇同计划部门批准;政府性基金统一报财政部审批。预算外资金的审批上就不具有严肃性,从而给人大和司法部门监督造成困难。
　　其次,对于预算外资金的法制建设也相对比较落后,没有专门针对预算外资金管理的法律层次比较高的规定,只有管理办法性质的规定。对预算外资金的内容、性质、收支范围、管理模式都没有明确的规定,从而没有严格的依据来加强对预算外资金的管理。
　　再次,对于预算外资金的管理来看,有预算外收支活动的部门和未经财政部门批准可以在指定银行开设预算外资金账户,如有必要,还可以再开设一个收入过渡账户。这一方面是对设立过渡账户的条件没有明确的规定,造成大部分预算外收入都去开设收入过渡账户,收入过渡账户成为预算外资金漏水的重要环节。
　　另外,预算外资金收支计划和决算报表内容很粗略,不能明确资金的具体流向,给管理和监督造成困难,在国库集中支付制度改革逐步展开以后,这种情况有所缓解,但问题依然存在。
　　(二)根本原因在于财权与事权的不对称
　　1994年我国实行了分税制改革,即确定各级财政的收支范围,按照税种划分各级财政的收入,具体包括:改革税制、核定地方收支基数、建立税收返还制度、建立转移支付制度、设置中央和地方两套税务体系。然而,在“放权让利”思想的指导下,地方承揽了更多的事权,而财权却更多的仍然集中在中央。中央集中了全国收入的50%～55%,而支出只承担了30%～35%,地方则相反,收入只集中了全国收入的45%～50%,却承担了70%左右的支出。事实是,分税制对于地方的省、市、县各自有哪些财权,应负责哪些事权,并没有明确的规定,从而各级地方政府之间的关系就含糊不清,结果是,省、市级尤其是省级不断集中财力,而对基层财政不断下放事权,这样就形成了省级财政有结余、而县(乡)级赤字连年增加的局面。基层政府为解决财政困难,就不得不想方设法另辟途径筹集收入,这样难免造成收费项目混乱,而混乱的收入和支出局面无疑是腐败的温床。
　　(三)重要原因在于转移支付不规范
　　我国现在的转移支付是从中央到基层,中间要经过省、市,再到县和乡就所剩无几了。审计署对2005年的中央预算执行情况的审计显示:在对20个省(区、市)的审计调查中发现,这些省(区、市)本级预算共编报中央税收返还和补助收入3444.27亿元,而中央实际补助的是7733.65亿元,编报数只有中央实际补助数的44.5%,漏掉了一半多。专项转移支付也是混乱的,部分专项转移支付项目设置交叉重复、资金投向分散,参与中央转移支付资金分配的部门达37个之多。据审计署调查,2005年中央财政分配的239项专向转移支付项目中,有41项内容交叉重复,涉及资金156.37亿元。我国现行的转移支付制度是在1994年分税制改革的基础上为解决地区收支平衡问题而形成的,主要有体制补助、专项补助、税收返还和公式化补助等形式,其中以专项补助透明度最差。一方面在专项补助上对项目审核不足,另外资金拨付后没有跟踪监督,资金往往没有用在特定项目上。每年巨额的转移支付资金有大量并没有纳入财政预算管理内, 2000年中央对地方的转移支付为800亿元,2001年超过1000亿元,2002年则增加到4025亿元,2005年达到7733亿元,其中,占总数56%的资金没有纳入地方财政预算。同时又没有严肃的法律来限制和规范转移支付,就必然导致转移支付成为预算不透明的严重领域。中央与地方的财权与事权划分模糊和转移支付的不规范,是政府预算不透明的直接诱因。
(四)深层次原因在于社会文化与政治意愿
　　我国政府预算外资金透明度低的社会文化因素体现在预算信息供求的两端,“政府处于权威地位,大众服从于这种权威”的观念在政府内部根深蒂固。在这种观念的引导下,在保密性给政府本身带来的利益激励下,政府在运用财政资源时,对财政资源的公众来源性是漠视的。作为预算信息供求的另一端,即作为信息需求者的大众,政治参与意识和民主意识还不强。虽然早在上个世纪初就喊出了民主的口号,但是时至今日,作为普通大众,尤其是作为占我国人数最众多的农民,民主意识还比较淡薄。他们更愿意直接关注的不是政府信息的披露,而是自己的生活状况。另外,政府是高高在上的控制者的思想也并未改变多少,从而来自于民间的要求政府预算信息完全披露的呼声还不是很高。预算不透明的利益主要集中在政府内部,导致通过自上而下的增强预算透明度的改革变得困难。其实,在任何社会和国家里,政府内部的官员和政客都有强烈地造成政府与公众之间信息不透明的意愿。预算不透明为官员和政客的寻租、腐败制造了安全的屏障,甚至为决策失误提供了比较可靠的理由。虽然,从长远来看,预算不透明导致腐败,从而财政状况恶化会导致政府的公信力下降,但这是个比较长的过程,在位的官员会期待自己的腐败成本由下一届的官员来承担,从而仍然有很强的激励造成预算的不透明。
　增强我国地方政府预算外资金透明度的思考
　　
　　制度上的缺陷是预算外资金不透明的本质源头,法制建设是关键。因此,增强政府预算的透明度须要从制度改革上着手,同时制度改革也是最为复杂和风险最大的环节。
　　(一)首要任务:理顺各级政府间的财权与事权
　　税收在各层级政府间的合理划分标准主要看税种的划分应该与政府的职能相匹配,使政府能有财力较好的行使其职能。我国现行税收体系的缺陷主要是地方政府没有主体税种,从而财政过分依赖中央的转移支付。地方政府财力不足而同时又要保证其行使职能,就只能想方设法从其他渠道取得收入,这显然于财政的透明不利。因此,可以考虑将现有的房产税、城镇土地使用税和城市房地产税合并为房地产税,作为地方政府税收收入的主要来源。这是因为合并后房地产税税源比较充足,税基流动性很小,税负承担者也是地方公共服务的主要受益者,是最适合做地方主体税种的税。地方政府有了稳定的税收来源后,还要考虑理清各政府层级之间的税收权限,这里的关键就是要赋予地方政府一定的税收立法权,以法律的形式避免地方政府的乱收费,尤其是对于那些税源分散的小税种,如筵席税、屠宰税等完全可以将税收的立法权和征收管理权下放到地方。
　　我国现行财政体制的主要问题是,财权过多的集中在中央和省级财政,而县级和乡级财政承担了更多的支出责任。要理清这样财权事权混乱的局面,首先是考虑减少政府层级,将地方政府划分为省、县两级。政府层级线条拉得过长,导致政府间权责混乱,尤其是转移支付中会导致从中央到地方的资金漏水过多,到基层就所剩无几。其次是通过立法将政府各层级之间的支出责任划分清楚,避免责任相互推诿,越低层政府承担的责任越多,而相应的收入却越少。
　　(二)重要途径:规范转移支付
　　转移支付的目标是为了实现财政纵向和横向的平衡,以达到不同地区间公共服务水平的均等化。公开透明的转移支付要求对于转移支付的数额要通过标准化的计算得出,而不能凭主观、模糊的分配方式,避免在分配过程中的徇私舞弊、讨价还价。转移支付的测算方法、标准核定以及各个环节都要公开,使每级政府都明确自己的权利和责任,并能根据转移支付做好支出计划。在公开转移支付细节的同时,要上升到法律高度,以便操作有法可依,监督有力。
　　我国要规范转移支付,首先要改变现有的复杂烦琐的转移支付,将税收返还等非规范的转移支付合并,统一划分为一般转移支付和专项补助。其次,是要对转移支付立法,法律对于转移支付的目标、范围、计算标准、各级政府的权利和责任等都要加以规范。这既给政府转移支付过程中的操作提供标准,也使公众对转移支付的监督能有据可依。最后主要是对专项转移支付的项目要加强审核和监督,避免“跑部进钱”的现象,可行的办法是强化项目的责任分配明确,并加强绩效考评。也就是将一个项目与主张和推行该项目的负责人或负责团队长期联系起来,项目的绩效考评结果永久地跟负责人挂钩。只有这样,才能使项目的资金使用情况达到事前预期的效果。
　　(三)标本兼治:法制建设
　　预算的监督对于预算透明的重要性是不言而喻的,在市场经济的大环境下作为同样是经济人的政府官员不会长期地自觉地遵守预算纪律,监督就是预算透明的一个保证。我国没有专门的规定预算监督的法律,只是在预算法中提到人民代表大会及其常务委员会对政府预算、决算进行监督,各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算、决算实行审计监督。因此,应有专门的法律对预算的监督做明确规定。
　　规定监督机构的法律地位,规定监督机构对预算资料获取的法定权利;规定人大及其常委会在对报送的预算草案进行审查批准过程中,对草案不合法或不合理的内容在说明理由条件下可以建议修改。只有提高预算监督方面的法律的层次,提高监督机构的法律地位,才能使监督行使有力。制定信息公开法律制度明确规定政府预算报告要披露所有预算信息,只有对政府报告的详尽强制规定,预算报告才能让报告信息需求者看懂,从而提高预算的透明度。对于违反规定的相关负责人应该从法律上规定其应承担的相应责任。现行预算法对擅自变更预算、提供虚假信息以及其他有违预算透明的相关责任人的惩罚性规定较弱,只是从行政上予以处分,不用负法律责任。这样,相关人员制造预算不透明的成本就很低,而收益却很高。
　　(四)根本措施:增强公众民主意识并转变政府角色
　　增强预算外资金透明度是政治民主发展的要求,我国宪法虽然规定一切权力属于人民,但普通公民行使权力的意识不高,政府作为代理人角色管理公共资源的思想并没有真正根植于普通公民的脑子里。因此,要真正让公民行使起公共资源所有者的权利,对政府预算行为进行有效监督,需提高大众的民主意识,而这是一个较长期的过程,需要经济的发展使人民生活水平进一步提高做为支撑。 　同时,我国的民主传统比较薄弱,古文献中的“民主”的真正含义是“民之主”,亦即为民作主,统治者总是高高在上,公民对统治者臣服的思想并未消除。因此,预算外资金要真正透明,思想的转变是根本。政府要从主人的角色向公仆的角色转变。政府的一分一厘来自人民,因此人民应有对自己的资源使用情况有清晰的了解,这种思想需要政府官员真正去接受并贯彻到预算行为中去。
　　
　　结论
　　
　　增强预算外资金透明度是政治民主发展的要求。我国宪法也规定一切权力属于人民,但普通公民行使权力的意识不高,技术操作上也有相当大的难度,政府作为代理人角色(公民的理性选择权还不能真正得到体现)管理公共资源的思想并没有真正根植于普通公民的脑子里。因此,要堵住预算外资金不透明的源头,制度创新和法制建设是关键。
　　增强地方政府预算的透明度要从制度创新和深化改革上着手。当然,制度改革也是最为复杂的系统工程和风险最大的环节。我国现行制度安排的缺陷主要是地方政府没有主体税种,从而致使财政过分依赖中央的转移支付,跑“部”才有“钱”进,而进“部”是要有成本的。退而求其次就只能想方设法从其他渠道取得收入,这显然对于财政预算的透明度是极为不利的。这里的关键就是要赋予地方政府一定的税收立法权,以法律的形式避免地方政府的乱收费和滥创收行为。因此,要真正让公民行使起公共资源所有者的权利,对政府预算行为进行有效监督,需提高大众的民主意识,而这是一个较长期的过程,需要经济的发展和人民生活水平进一步提高做为支撑。
　　此外,公开透明的转移支付要求对于转移支付的数额要通过标准化的计算得出,而不能凭主观、模糊的分配方式任意得出,避免在分配过程中的徇私舞弊、讨价还价。转移支付的测算方法、标准核定以及各个环节都要公开,使各级政府都明确自己的权利和责任,并能根据转移支付做好支出计划。在公开转移支付细节的同时,要上升到法律高度,以便操作有法可依,监督有力。
　　
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